我省财政体制改革的重大举措

----省财政厅厅长于国安谈调整省以下财政体制有关政策

近日，山东省政府出台《关于进一步深化省以下财政体制改革的意见》（以下简称《意见》），确定按照“规范体制，理顺关系，促进发展，多方共赢”的思路，全面改革省与市县财政收入分配关系，形成“利益共享、风险共担、分税分成、规范统一”的财政分配体制。为此，记者采访了山东省财政厅厅长于国安。

    加快转变经济发展方式，财政改革要先行

记者：在当前经济运行总体偏紧，财政收入增长趋缓的形势下，我省下这么大决心，来调整理顺省以下财政分配关系，是否更有利于稳增长、保民生、促发展？

于国安：财政是调控经济的重要手段，加快转变经济发展方式，财政改革要先行。我省现行的财政体制基本框架是1994年分税制改革时确定的，之后多次进行渐进式改革。如，2002年实行营业税和所得税分享改革，2007年实行石油、石化、电力、有色金属等中央企业税收分享改革。这些改革都较好地适应了不同时期经济社会发展的需要，有力地调动了各级发展经济、培植财源、增收节支的积极性。但随着经济社会快速发展，现行体制也积累了一些矛盾和问题，不能很好地适应新形势、新要求。如，市县收入划分不够科学合理，部分行业尚未打破按企业隶属关系划分税收的做法，不利于更好地调动各地转方式调结构的积极性；省以下财政分配关系不够顺，一些地方仍要按分税制前的老体制递增上缴，财政上解压力较大；市县财政收入口径不够统一完整，不能准确地反映当地经济发展情况，不利于市县提升发展竞争力，等等。为解决这些问题，省委、省政府经过深入研究论证和广泛征求意见，决定从今年开始，进一步完善省以下财政体制，调整和理顺省与市县财政分配关系，更好地促进全省经济社会发展。

记者：我们知道，财政体制的改革往往是牵一发而动全身。我省在设计这些政策措施时是怎么考虑的？

于国安：财政体制改革不仅调整政府间的分配关系，也会引导和改变政府、市场主体、个人的经济行为。因此，这次体制改革，主要把握了这样几个基本原则：

一是简化规范财政体制的内容。按照能放则放、保留基数的原则，将现行体制省级分享的税收尽可能下划到市县，同时建立统一规范、科学合理的省市税收分享机制，从体制、制度上防止或杜绝收入混库、错库行为，不断提高税收征管水平和财政收入质量，形成“利益共享、风险共担”的财政分配体制。

二是保证各级的既得利益基本不变。这次改革重在理顺省以下财政分配关系，不以集中财力为目的。改革以2012年为基期年，不改变省、市、县三级各自的既得利益。在此基础上，坚持立足当前、着眼长远，既注重解决现行财政体制运行中的突出矛盾，又注重正确处理好与今后国家财税改革的关系，为更好地贯彻国家下一步财税改革打好基础。

三是坚持公平与效率相统一的原则。这次在体制设计上，既坚持财政管理体制全省统一，努力营造公平的发展环境，又适当兼顾地区发展差异，进一步完善财政分配政策、强化激励措施，努力减轻东部地区上缴负担，加大对西部地区的政策倾斜力度，推动区域经济持续协调发展。

四是突出发挥财政体制的调控导向作用。通过调整省级税收分享范围以及不同税种的分成比例，进一步突出对转方式调结构的调节导向，引导各地加快转型发展，促进以市为单位整体提升县域经济发展水平，从而实现“规范体制、理顺关系、加强调控、促进发展”的改革目标。

理顺财政分配关系，需要调整各级收入划分

记者：这次改革的一个重要内容，是下划部分省级收入及财力，进一步健全和强化市县财政，对促进市县发展、提升地方竞争力将发挥积极作用。这一方面，主要有哪些改革政策？

于国安：主要有四项政策，包括下划部分省级税收，取消原体制按3%比例递增上解政策，提高出口退税省级补助比例，降低矿产资源专项收入省级分成比例。

这次改革，按照能放则放、保留基数的原则，除部分跨区域企业税收外，现行体制省级分享税收全部下划到了市县，作为市县财政收入，实行“属地征管、就地入库”。按2012年决算数测算，这次省级下划税收达251亿元，占省级税收的68.6%。

这样改革后，一是市县税收收入口径更加完整，可以全面客观地反映各地财政经济总体实力，对促进地方发展、提升竞争力将发挥积极作用；二是省级下划税收主要是营业税、企业所得税、个人所得税等主体税种，增长稳定、潜力较大，有利于增强市县财政收入增长后劲，提高市县税收比重；三是实现税收属地缴库后，能够有效堵塞管理漏洞，减少收入错库、混库等违规行为，提高税收征管效率。

记者：值得注意的是，令许多地方倍感压力的递增上解政策这次彻底取消了，这是出于怎样的考虑？

于国安：济南、淄博、烟台、潍坊、济宁、泰安、威海、日照、莱芜9个市的上缴基数是1987年确定的，25年来基本未作调整。随着各地经济发展情况不断变化，目前一些地方上缴任务与其财力状况不相匹配的矛盾日益突出。同时，这些地区既要按分税制改革前的老体制向省里递增上缴财力，又要按分税制的要求与省级进行税收分享，这样的体制设计对上缴市也不够公平。这次省政府下决心取消递增上解政策，既实现了新老体制并轨运行，又可以有效减轻上缴市县财政压力，进一步增强其财政保障能力。

记者：当前，外贸出口形势不容乐观，我省提高出口退税省级补助比例政策倍受关注，提高幅度有多大？

于国安：提高出口退税省级补助比例，可以进一步减轻市县的出口退税压力，有利于促进外贸出口稳定增长。这次改革，对市县负担出口退税比上年增长部分，省级补助比例由25%提高到50%，其中对西部地区的补助比例统一提高到70%。这样的调整，也体现了对欠发达地区的倾斜和照顾。

记者：我省是资源大省，一些矿产资源地承担了更多的环境代价。对这样的地方有政策倾斜吗？

于国安：这次改革，降低了矿产资源专项收入省级分成比例，将省属及以上采矿权人缴纳的矿产资源补偿费省级分成比例，由目前的70%统一降低到50%，将煤炭资源探矿权、采矿权价款收入省级分成比例，由目前的40%降低到30%，让矿产资源地有更多的资金投入到矿产资源保护和环境修复中去。省级留成的资金也要重点向矿产资源地倾斜。

强化财政调控，关键是突出体制导向作用

记者：省级财政为什么参与分享主体税种及资源财产类税收增量部分？

于国安：改革后省级对主体税种及资源财产类税收增量统一分享15%。分享范围包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税4个主体税种，以及资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税6个资源财产类地方小税。其中，耕地占用税三年内省级暂不参与分成。

这样改革，目的是引导市县进一步加大促进转方式调结构的力度。改革前后相比，省级适当下调与服务业发展、企业效益及居民收入水平直接相关的营业税、企业所得税、个人所得税分成比例，有利于各地加快发展服务业、提高经济发展质量效益和增加居民收入；参与分享市县增值税增量，有利于促进各地落实好增值税转型等优惠政策，也有利于促进各地加快淘汰落后产能，更好地促进产业结构优化升级；参与分享地方资源财产类税收增量，能进一步突出财政体制对节约资源、集约发展的调控导向，努力缓解经济社会发展的资源环境压力。同时，也有利于引导地方做实财政收入，防止人为调节收入，提高财政收入质量。

记者：为什么石油、电网、高速公路和铁路运输三个行业的税收没有下划到市县，而是继续留在省级？

于国安：这次改革，跨区域经营特殊企业税收继续留在了省级，主要涉及石油、电网、高速公路和铁路运输三个行业。这样做主要是考虑这些行业实行跨地区经营、集中核算、总部统一承贷还贷的管理体制，税收贡献难以按地区进行科学合理的划分，而留在省级既便于税收征管，也有利于为企业发展营造公平的外部环境。

调动各方面发展积极性，必须强化激励约束机制

记者：您刚才介绍的政策，都是省级财政与市县级财政之间的体制调整，对于县级来讲，是否还有激励政策？

于国安：在这方面，主要有三项激励机制。一是实施西部地区税收返还政策。2013年至2015年，省级因财政体制改革从财政困难县集中的收入予以全额返还，支持打造西部经济隆起带，促进欠发达地区加快跨越发展。二是完善省级分成税收增量返还政策。自今年起3年内，对省级分享各市的主体税种及资源财产类税收，以市（直管县）为单位计算比上年增长超过15%部分，给予全额返还，以引导各地依靠经济发展、提高发展效益增加财政收入，并切实加强税收征管。三是建立县域税收增长上台阶激励机制。省财政自今年起，按每5亿元为一个台阶，对税收收入规模达到规定目标，且税收收入增幅和税收比重达到一定要求的县（市、区）给予奖励，以鼓励县级加快跨越发展、增强财政实力。具体办法我们将另行制定。

记者：此次财政体制的改革，是否会影响到省对下的转移支付政策？

于国安：完善转移支付制度是深化财政改革的一项重要工作。今后，随着经济发展和财力增加，省里下移财力的力度肯定会进一步加大。下一步，我们将结合国家统一部署，在科学合理界定政府间事权和支出责任划分的基础上，省级财政将进一步完善对下转移支付制度，优化转移支付结构。一方面，要大力压减专项转移支付，逐步取消不符合经济社会发展要求、效益不明显的项目和已到期的项目，将部分属于市县事权且信息复杂、难度较高的项目下放市县管理，对使用方向一致、扶持对象相同的项目进行整合，切实提高资金使用效益。另一方面，要增加一般性转移支付的规模和比例，着力完善县级基本财力保障机制，逐步提高县级基本支出保障标准，增强市县政府的资金分配自主权，增强经济欠发达地区基层政府财政保障能力。同时，强化政策激励约束导向，对县级加快发展、市级加大财力下移给予奖励，促进区域间基本公共服务均等化。

    记者：据了解，国家新一轮财税体制改革即将启动，我省这次改革后如何做好与国家改革的衔接？

    于国安：这次山东深化省以下财政体制改革，一个重要目的就是适应国家财税改革导向，提前解决好我省省以下财政体制中存在的问题，为下一步更好地贯彻国家财税改革做好准备、打好基础。就目前的现状看，全国省以下财政体制设计千差万别、多种多样，我省的情况也比较复杂，并且现行体制也积累了不少的问题和矛盾，如果不及时加以解决，必然会加大下一步我省贯彻落实国家财税改革的难度。因此，这次改革立足当前、着眼长远，既简化了体制内容，理顺了省以下财政分配关系，使体制设计更加公平合理、统一规范、简化透明和便于操作，又比较好地化解了当前体制运行中存在的突出矛盾和问题，有利于今后更好地贯彻国家财税改革政策，加快形成促进科学发展、多方共赢的体制机制。

    我省的这次财政体制改革，重在收入分配关系的调整，不涉及政府间事权的调整。下一步我们将结合贯彻国家财税体制改革和事权的划分调整，进一步明确省与市县的支出责任，并不断优化财力分配格局，促进新增财力在级次之间、地区之间合理分配，努力构建适应我省省情、财力与事权更加匹配的财政体制。