流程化管理  信息化控制

探索建立内部控制体系新模式

临沂市环境保护局

 

 

临沂市环保局王德学科长介绍先进经验

今年以来，在临沂市财政局的关心指导下，在我局党组的领导下，我局以资金管控为中心，以预算为主线，突出全面性、制衡性、重要性、适应性和规范性兼备的整体特点，立足环保工作实际，在局机关开展了内部控制体系建设，有效防控了风险，促进了规范性效能机关建设。现将具体情况汇报如下：

一、有序组织，扎实推进内控体系建设

按照财政部和省财政厅对行政事业单位内控体系建设要求，临沂市环保局在全市行政事业单位率先建立起了较为完整的内部控制系统。该体系以制度建设为基础，以优化业务流程为核心，以信息系统为保障，涵盖了预算控制、收支控制、采购控制、合同控制、资产控制和基本建设项目控制等六大业务领域，目前我局的内控体系建设成果有《临沂市环境保护局内部控制手册》、《临沂市环境保护局内控制度汇编》和“临沂市环境保护局内部控制管理信息系统”。

（一）加强组织领导，强力推进落实。今年年初，出台了《临沂市环保局内部控制规范实施方案》，成立了临沂市环保局内控体系建设工作领导小组，由党组书记、局长任组长，局党组成员任副组长，各科室负责人任成员，并专门下发文件明确责任分工。领导小组每周就内控体系建设召开专题会议，组长亲自主持，共同研究和调度我局内控体系建设工作；领导小组下设办公室作为内控体系建设工作的具体执行部门，办公室设在规划财务科，成员由局办公室、监察室、规划财务科人员组成，具体负责全局内控建设工作的组织和协调，及时掌握工作进展情况，并向内控体系建设领导小组汇报。

（二）全面排查清理，托清内控现状。收集局内部现有文件资料，在此基础上全面梳理了我局现有管理体制、组织框架、部门设置及职能、现行规章制度、现有人员岗位职责、存在问题、下一步规划等信息，并形成调研报告。所需收集的文件资料列表如图1所示。

图1

序号	文件名称	序号	文件名称
1	组织结构图	13	培训费管理办法
2	部门职责	14	会议费管理办法
3	轮岗制度	15	办公用品管理办法
4	三重一大制度	16	公务接待管理办法
5	专项资金申报和管理办法	17	车辆管理办法
6	财务制度	18	资产维修管理办法
7	2015年财务决算表	19	预算管理制度
8	2016年二下预算分解表	20	固定资产管理制度
9	经费审批制度	21	合同管理制度
10	借款及结算管理办法	22	采购管理制度
11	公务卡管理办法	23	建设项目管理制度
12	差旅费管理办法	24	其他方面的管理制度

 

对单位目前的内控现状进行自我评价，并通过“摸底”评价及时发现我局现有内部控制基础的不足之处和薄弱环节，明确内部控制的基本要求和重点内容，并就管理现状与存在的问题形成内控现状专题性报告，局办公会专题研究做出分析，确定了内控建设的总体思路，形成会议纪要并下发内控体系建设领导小组和各科室，为下一步建立健全内部控制体系打下了坚实的基础。

（三）梳理制度流程，明确业务环节。按照单位层面制度、业务层面制度、财务管理制度、上级文件四个模块，梳理单位现有的适用于内控体系建设的各项规章制度，具体包括国家法律、部门规章、行业规范及单位内部规定等，对于不符合内控要求或者缺失的制度，及时给予调整和补充。比如我局的《“三重一大”集体决策制度》、《轮岗制度》等存在缺失或者不完善，根据内控要求进行了重新修订。

业务流程是内控建设的核心。重新梳理了单位预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目和合同管理六大业务现有流程，在此基础上明确各项业务的目标、范围、内容和风险点，形成新的业务流程图，明确业务流程中的岗位设置情况、岗位职责范围和标准，确定必要的不相容岗位。按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各业务的决策机制、执行机制和监督机制融入到每个业务环节，细化各环节的部门和岗位设置，明确其职责范围和分工。比如单位的印刷费，从决策过程、执行过程和监督过程做了详细梳理，并明确了每个过程的责任岗位和责任人，设置了不相容岗位分离，并做到相互监督和制约。

（四）系统分析风险，制定应对策略。对我局内外部风险进行分析，包括制度风险、政策风险、经济环境风险和业务风险等。运用多种手段进行风险定性和定量评估，找出风险点。对机构设置和岗位设置进行具体分析，并对风险点进行排序，进一步细化业务风险分析，从我局具体业务环节角度评估特定风险，排查主要风险点。选择风险应对策略和应对方法，进行流程再造，形成新的完整业务流程，如经费审批再造的总流程如图2，清晰明白、一目了然。实行不相容岗位相分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制以及信息内部公开等应对措施，如图3。

图2：

 

会议费的相关风险分析和控制措施如图3：

子流程	控制目标	风险与影响	控制措施	责任主体	控制依据
会议费审批子流程	对会议费内容及其用途进行合理规范，明确会议费的支出标准，会议费实施应该得到授权审批	会议费内容及其用途缺乏规范，导致经济行为混乱；金额缺少明确标准，导致经费支出失控；事前审批程序缺失，可能导致资源的浪费和无效	1.会议费开支范围包括会议住宿费、伙食费、会议室租金、交通费、文件印刷费等； 2.会议费用开支标准应依据《临沂市市直机关会议费管理办法》临办发（2014）8号和《临沂市环境保护局会议费管理规定》的相关内容执行； 3.办公室编制合理的会议方案，由分管业务局长、规划财务科长、分管财务局长审核，最后由局长审批。	承办科室 局办公室 分管业务局长 规划财务科长 分管财务局长 局长	《临沂市环境保护局会议费管理规定》

 

（五）充分征求意见，完善体系建设。根据梳理结果及业务流程需要，内控体系建设领导小组多次召开专题会议调度，对不适用的制度进行修订，对缺失的制度进行补充，逐条逐项征求相关科室意见，并经局党组会讨论通过后最终确定，确保符合我局工作实际。根据重构的业务流程、风险应对方法和相关意见建议，完善了各项内部控制制度并最终形成《临沂市环境保护局内部控制手册》和《临沂市环境保护局内控制度汇编》。《内控手册》由指导原则、内部控制组织架构、单位层面的内部控制、业务层面的内部控制、内部控制自我评价五部分组成；《制度汇编》由单位层面制度、业务层面制度、财务管理制度、上级文件四部分组成，涵盖单位层面和业务层面的制度流程体系已建立起来。

（六）建设信息系统，固化内控成果。内控信息化是对咨询梳理出的内控流程、岗位职责、内控制度、风险点在信息系统上固化，使单位内部控制体系化、常态化，真正把内控建设成果落到实处。临沂市环保局立足实际，经过反复探索实践，终于定制开发了内控信息管理系统，该系统以预算为主线、资金管控为核心，将预算管理与流程控制融为一体，实现了自定义单据、自定义流程、数字签名和流程跟踪等功能，成为我局实施内部控制的有力工具。

二、全面启用，实施效果初步显现

（一）经济业务流程全梳理，相关制度更加健全。我局经过实施内控建设，共梳理出涵盖单位层面和业务层面的经济业务流程47个、相关内控规章制度63个，使局属所有部门在内控执行过程中能够做到有章可循，即使第一次办理业务都能根据《内控手册》和《制度汇编》有效执行内控规范，同时为内控信息管理系统的上线运行打下了坚实的基础。

（二）经济业务风险可控，效果显著。经过咨询阶段流程的梳理，排查出我局经济业务存在的风险点，并提供了切实可行的风险控制措施。具体内控实施前和实施后对比效果如表4。

表4：

内部控制建设风险控制成效对比表

序号	业务流程	风险点	风控措施	实施效果
1	资产日常维修	不能掌握预算执行情况，经费容易超支；没有全员监督，易出现舞弊	事前审批增加预算审核，随时掌握预算执行情况，并增加公示环节，制定了资产维修管理办法	随时掌握预算执行情况，控制经费支出；定期公示，接受全员监督，全员参与，按照资产维修管理办法执行。按照预期一年节省日常维修费20万-30万
2	印刷费	印刷前没有预算审核，无法掌握经费支出情况，易出现预算超支；没有定点印刷，易出现印刷失控现象	印刷前增加预算审核，并把印刷审批单交到财务登记实际结算金额，并定期公示；招标印刷定点单位，实行定点印刷；制定了印刷费管理办法	办公室印刷费台账与财务定期对账一致，能够随时掌握经费支出情况；定期公示，达到全员监督，全员参与的效果；定点印刷，定期结算，达到控制费用的目的；按照印刷费管理办法执行，一年有效节省印刷费20万元左右
3	资产管理	资产管理员没有发挥其职责，没有定期盘点	实行资产管理员定期盘点制，并与每个科室签订资产责任书	资产使用部门负责资产的管理与维护，明确资产管理责任；固定资产定期盘点，达到账账、账实相符
4	合同管理	合同没有统一管理，无法掌握合同的执行情况；没有统一存档，易丢失或被滥用	合同签订后，送财务一份，利于随时掌握合同执行情况，安排资金；合同按照重大和一般分类，并由办公室统一设置目录归档；制定了合同管理办法	随时掌握整个单位的合同执行情况，应收款项和应付款项清晰，债务债权明晰；合同全部存档，易于查找；按照合同管理办法执行
5	采购管理	自行采购没有全部实行定点采购，易出现价格偏高现象	每年招标一次定点采购单位，凡是单位自行采购的，全部实行定点采购；制定了自行采购管理办法	实行定点采购，能够保证质量，控制价格；按照自行采购管理办法执行

 

（三）业务流程更加完善，责任更加明确。通过内控建设，完善了每一个经济业务流程，所有风险点都明确了审批责任人和审批关键点，做到了风险可控、责任明确，杜绝了推诿扯皮现象。比如我局资产维修业务流程，从维修申请到实施维修、验收，最后再到报销和公示，每个环节都做了明确界定，并把每个环节做了责任明确，对应业务科室（部门）、办公室、资产管理岗、财务预算岗、规划财务科以及相关人员。每个科室及责任人各司其责，做到了责任到岗、到人，风险可控。

（四）信息系统实现审批流程衔接，显著提升了办公效率。信息系统实现了覆盖主要业务及流程。比如以我局会议费报销流程为例，原来的事前审批、事后报销、公示等业务流程都是彼此割裂的，通过信息系统，每项会议费从申请到公示成为一个完整流程，方便查询和监督。同时，由于经过内控流程的梳理和完善，增加了部分控制环节，在一定程度上降低了工作效率，但实施内控信息管理系统后，将岗位职责与业务流程固化到信息系统，实行网上流转，极大提升了办公效率。以前是申请人拿着单据找领导审签，由于环保工作外出检查事项多，领导早出晚归是常有的事情，有时一连几天在办公室找不到领导签字；现在实现了桌面端和手机端的移动审批，有效解决了受时间和地点限制的问题，提高了审批效率。此外系统还设置了二次审批自动通过功能，使审批事项从“日常”向“例外”转变，例如会议费在预算控制数内，在事前审批时财务预算岗已经进行了审批，到报销环节，只要在预算数内，就不需要进行二次审批而自动通过，信息化系统建设促进了工作效率大提速。

（五）信息系统对接预算管理，有效降低了费用支出。建设内控信息系统前，如购置办公用品，采购申请时，没有与预算相对接，可能存在超预算或者预算外执行的情况。现在通过将预算嵌入信息系统，能实时了解预算的执行情况，有效杜绝了超预算或者预算外审批现象的发生。同时，通过内控系统有效降低了费用支出。如实施前，印刷费用经过简单审批就可以执行，实施后，通过归口管理，对印刷的可行性和印刷费的预算进行全面控制，防止了无效印刷以及超预算印刷情况的出现，有效节省了我局办公经费，缓解了公用经费紧张程度，提高了财政资金使用效益。

（六）内部控制建设呈现规范化、程序化和常态化。通过对经济业务流程梳理和再造，局内各项经济业务流程不断规范化。内控体系建成以前，我局业务流程存在责任人漏签或者跨流程签字的现象，特别是环保工作外出活动多，很多审批手续是后来补签，甚至有时领导事情较多，现场来不及仔细审核，出现审核不够精准的情况；通过信息系统的程序化，屏蔽了遗漏审批、跨流程审批和人为干预问题，也使得领导随时可利用自己空闲时间通过移动办公系统进行审批，实现了内部控制常态化，初步达到了我局开展内控建设的目标。

三、工作体会

（一）领导重视和支持，是内控工作顺利开展的坚强保障。我局高度重视内控建设，主要负责同志亲自任组长，多次召开会议研究推动内控建设；局每周例会都把内控建设作为专题工作安排部署，市财政局相关领导多次就我局内控建设情况进行实地督导并提出合理化建议。规划财务科在具体操作中，主动向主要领导和分管领导汇报工作进展情况，借力推进工作；有时领导事情较多，汇报后搁置了，为了引起领导重视，发挥咱们财会人员锲而不舍的精神，抓住每次汇报机会，向领导多提内控建设的事，引起足够重视，加快推进这项工作，我个人的体会是汇报的次数多了，领导印象深刻了，自然就重视了。

（二）业务科室的密切配合，是内控工作顺利开展的重要基础。内控体系建设不是某一部门的事情，而是事关单位全局性的工作，需要单位内部各有关科室和岗位之间，加强沟通协调，全员参与，形成工作合力，才能保障内控工作顺利完成。内控体系建设要求业务流程规范化、清晰化，落实在纸面上。有些细节问题，科室之间存在意见不一致的情况，为此我局积极组织相关科室充分沟通交流，最终达成一致意见。同时，要求每个科室针对具体流程提出的意见必须以书面形式提交，经内控小组审核后方可调整变更。

（三）分工负责全员参与，是内控工作顺利开展的重要保证。内控成果审核校对是一项十分繁琐的工作，但由于环保工作面广量大，不仅白天日常出发多，而且我们还要开展“夜鹰”行动、“节假日”行动，各科室人员很难抽出专门时间去仔细审阅修改内控制度。为保证审核工作顺利进行，规划财务科作为内控牵头部门，在确定一名总揽人员后，组织全员参与，每人负责其中的一部分，然后再进行汇总审核。确定一名揽总人非常重要，便于统筹汇总问题，提出具体操作建议。

（四）切合实际把握原则，是内控建设工作的根本。在制定评价体系时，将基础性评价贯穿到我局各个业务环节，确保各类经济活动全覆盖；在全面评价的基础上，重点关注重要业务事项和高风险领域，特别是涉及内部权力集中的重点领域和关键岗位，着力防范可能产生的重大风险；针对单位内部管理薄弱环节和风险隐患，明确内部控制建立与实施工作的方向和重点；本着立足环保业务实际，与环保业务性质、业务范围、经济活动和工作时效相适应，建立起实用便利、可操作性强的内控体系。

（五）建设信息化系统，是内控有效实施的关键。我局《内部控制手册》和《内控制度汇编》完成并下发各科室（单位）后，仍然存在规范化执行不到位、人为干预的问题。一些科室不理解，认为规矩太多，程序繁琐，不愿意执行。为此我们及时向局领导进行专题汇报，召开局长办公会专门研究，确定建设内控管理信息系统，把制度、流程嵌入到系统中。通过试运行内控信息系统，彻底解决了内控执行不到位的问题，使业务经办人员必须按照内控规范化流程去操作，真正实现了内控建设成果的落地。

总之，临沂市环保局内控建设虽然取得了阶段性成效，但在建设过程中也存在一些不足：如在内控建设过程中存在时间紧、人员少、工作量大、经验不足、与业务科室沟通不够充分等很多实际困难。下一步我局内控体系建设将主要做好以下三个方面的工作：一是抓好学习培训。将认真组织各科室人员进行学习培训，使全员进一步认识到内控的重要性，熟悉工作流程，掌握内控系统操作，自觉按规程办事，切实达到内控效果；二是抓好规范提升。内部控制体系建设是一个循序渐进的过程，需要实践检验，我们将不断总结经验，逐步规范提升内控体系建设工作；三是抓好成果固化。我们将结合日常操作和监督检查中发现的问题，继续巩固内控工作的成果，逐步完善内控流程，提升内控管理信息系统，更好地推动内控建设，不断提高单位内部管理水平，促进临沂市环保事业健康发展。