关于农业支持保护补贴政策执行情况及效果的调研报告

为全面深入了解当前农业支持保护补贴政策及成效，近期市财政局组织人员到全市11个县区及部分乡镇开展了调查研究。调研发现，我市农业支持保护补贴政策实施以来，对促进和改善农业发展发挥了重要作用，但随着形势的不断变化，政策在执行中存在着边际效应递减、政策执行偏离目标等问题，亟待调整完善。有关情况如下。

一、基本情况

（一）强农惠农补贴政策及演变。自2004年实施取消农业税、对种粮农民实行直接补贴以来，国家强农惠农政策不断提标加码，先后实施了农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴“三项补贴”政策，对促进粮食增产、农民增收和农业发展发挥了积极作用。2015年，为进一步完善农业补贴政策，提高农业补贴政策效能，财政部、农业部下发《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，决定从2015年起将“农业三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。其中，80%用于支持耕地地力保护，支持对象是种粮（小麦）农民，补贴依据为每户小麦种植面积，补贴标准目前是每亩125元；20%用于支持粮食适度规模经营，对种粮大户和家庭农场等进行补贴，补贴标准为50-200亩的，每亩补贴60元；200亩及以上的，每户限领补贴1.2万元。

（二）近两年我市农业支持保护补贴发放情况。

1.耕地地力保护补贴资金发放情况。2015年全市补贴面积913.3万亩，共发放耕地地力保护补贴资金11.42亿元；2016年全市补贴面积915.9万亩，共发放补贴资金11.49亿元；今年核定全市耕地地力保护补贴面积910.3万亩，预计发放补贴资金11.38亿元。

2.支持适度经营规模补贴资金发放情况。2015年全市种粮大户共2182户，其中，单户经营面积50-200亩的1694户，159360亩；200亩以上的488户，170728亩，共发放种粮大户和种粮家庭农场补贴1542万元；2016全市种粮大户共3224户，其中，单户经营面积50-200亩的共2560户，253092亩；200亩以上的664户，178077亩，共发放种粮大户和种粮家庭农场补贴2315万元；今年共核定全市种粮大户4067户，其中，单户经营面积50-200亩的3318户，332170亩，200亩以上的749户，186519亩，预计发放种粮大户和种粮家庭农场补贴资金2892万元。

二、农业支持保护补贴政策取得的成效

（一）调动了保护耕地的积极性。耕地地力保护补贴以小麦种植面积为依据，通过农业支持保护补贴与耕地地力保护挂钩，调动了农民保护耕地、提高地力的积极性。

（二）保障了粮食安全。补贴资金在一定程度上吸引了社会资本和大量劳动力，提高了耕地的产出效益，在耕地面积和农村劳动力逐年减少的双重压力下，有效保障了粮食安全。据统计，2015年我市小麦播种面积913.3万亩，产量达398.2万吨，比2014年增加0.48万吨，平均单产436公斤/亩，比2014年增加15.4公斤/亩。2016年小麦播种面积915.9万亩，产量达400.1万吨，比2014年增加0.46万吨，平均单产436.8公斤/亩，比2014年增加16.2公斤/亩。

（三）促进了粮食适度规模经营。由于农业支持保护补贴对种粮大户补贴标准大幅提高，种粮农户通过土地流转形式规模化种植粮食的意愿增强。从种粮大户申报审核情况来看，2016年50-200亩种粮大户的户数与面积分别同比增加51%和58.82%，200亩以上种粮大户的户数与面积分别同比增加36%和4.3%，粮食生产集约化、专业化、规模化、产业化水平不断提升。

（四）增加了农民收入。政策实施以来，全市每年超过11亿元的资金直接补贴给种粮农民，广大农民充分享受到了公共财政的阳光，增强了“获得感”。

三、当前农业补贴政策实施中存在的问题

（一）政策效应逐年递减。一方面，粮食补贴资金虽然数额巨大，但补贴到每一个农户的卡上多则几百元，少则几十元，过于分散，难以发挥资金的集聚效益。另一方面，尽管国家对粮食收购价有所提高，对粮食补贴资金逐年增加，但目前农业生产资料价格和劳动力成本不断提高，粮食生产几乎没有利润，农业补贴政策红利被不断攀升的农业生产资料价格和劳动力成本“蚕食”。

（二）补贴范围遭农民“吐槽”。按中央政策要求，我省将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度经营，补贴对象是种粮（小麦）农民，补贴依据以小麦种植面积为依据进行补贴，这就造成了只有种小麦的农民享受耕地地力保护补贴，而种植其他经济作物的农民享受不到补贴，这也是实际工作中农民反映最多的问题。

（三）政策执行偏离“靶向”。当前耕地地力保护政策的初衷，是要实现“谁养地补给谁”和“养得好，补得多”的政策目标，但目前耕地地力补贴已逐步沦为普惠制的“收入型补贴”。补贴资金发放下去之后，大部分种粮农户依然沿用传统种粮方式，很难发挥加强农业生态资源保护、提升耕地地力的政策效用。

（四）种粮大户和种植粮食家庭农场补贴上限过低。按照补贴标准，种粮大户和种植粮食家庭农场经营土地面积50-200亩的每亩补助60元，200亩及以上的，每户限领补贴1.2万元。但随着单户经营土地面积逐年增加，以防止“垒大户”为目的的200亩上限，反而制约了适度规模经营，甚至造成一些种粮大户“拆大户”，降低了扩大经营规模的积极性。

四、意见与建议

（一）统筹补贴资金使用。创新补贴资金方式方法，在自愿的基础上，将分散发放到补贴对象手中的农业支持保护补贴资金集中起来，统筹用于加强农业耕地地力及农业生态保护，把粮食安全、农民收入增长和生态保护有机结合起来，提高补贴资金使用的准确性。

（二）变“粮补”为“地补”。既然是保护地力，无论在耕地里种植任何作物，都应该享受补贴。建议将耕地地力保护补贴的发放依据由小麦种植面积调整为按照土地登记证上的实有耕地面积，这样既能保护耕地地力，又最大程度减少工作成本。

（三）建立健全考核评价机制。建议完善考核评价机制，通过考核评价和机制引导，使享受补贴的农民自觉承担地力保护的主体责任。尤其是变“粮补”为“地补”后，更需要建立健全耕地地力保护的考核标准和办法。要强化对土地用途的监管，让耕地地力保护补贴与耕地地力保护、农业生态资源保护挂钩，使政策目标指向更加精准，政策效果与政策目标更加一致。

（四）补贴资金向种粮大户、家庭农场倾斜。发展家庭农场是提高农业集约化经营水平的重要途径，建议在增加支持粮食适度规模经营农业补贴资金的基础上，提高支持粮食适度规模经营的补贴上限。

（菏泽市基层财政管理局  陈静）