关于菏泽市基层财政队伍建设情况的调查与思考

为全面深入了解基层财政工作现状，摸清基层财政队伍建设、乡镇（含街办，下同）财政所长交流使用情况，按照《关于开展全市基层财政工作调研的通知》要求，市基层财政管理局成立两个调研小组开展基层财政工作调研。本次调研覆盖我市11个县区及部分乡镇，调研采取召开座谈会听取汇报和实地调研相结合的方式进行。经调研，我市基层财政队伍建设情况良好，乡镇财政所长交流成效显著，但也存在着一些实际问题。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

（一）乡镇财政所机构、人员结构情况

1、乡镇财政所机构情况

目前，我市共有171个乡镇财政所，其中：有机构编码的乡镇财政所共有168个，无机构编码的财政所3个。财政所全部为事业单位，级别为股级。

2、基层财政人员结构情况

（1）从财政所人员数量来看：共有人数1001人，所均5.8人。其中，行政编制115人，事业编制759人，无编人员127人。目前，在岗931人，因抽调、内退等原因不在岗70人。

（2）从年龄结构来看： 30岁以下112人，占总人数的11%；31至40岁275人，占总人数的27%；41至50岁477人，占总人数的48%；51岁以上137人，占总人数的14%。

（3）从学历层次来看：本科学历408人，占总人数的40%；专科学历410人，占总人数的41%；专科以下学历183人，占总人数的19%。

（4）从专业技术职务来看：高级职称26人，占总人数不足3%；中级职称255人，占总人数的25%；初级职称372人，占总人数的37%；无职称人员348人，占总人数的35%。

（二）乡镇财政所管理体制情况

1、乡财县管改革情况。自2001年起，我市除东明外，其他10县（区）都实行了乡财县管的财政管理体制。除东明县乡镇财政账务仍在乡镇核算、牡丹区乡镇财政账务实行报审制外，其他9县（区）都在县财局设立了会计核算中心，对乡镇实行了“零户统管”，取消了各乡镇的银行账户，乡镇财政资金全部纳入县统管账户，各乡镇的账务到核算中心集中核算，实行报账制。

2、乡镇财政所人员编制情况。高新区、开发区乡镇财政所所长编制是区里编制，编制人事关系由区管理，其他财政所人员编制是乡镇编制，人事关系由所在乡镇管理。牡丹区、曹县、单县、郓城县、鄄城县、东明县乡镇财政所长编制是乡镇编制，编制人事关系由县区管理；定陶区、成武县、巨野县乡镇财政所长编制是乡镇编制，编制人事关系由乡镇管理。

3、乡镇财政所人员的工资发放标准。乡镇财政所所长的工资都是在县直发放，工资标准执行县直标准。多数县区把副所长兼主管会计（或出纳员等）的工资也在县直发放，工资标准执行县直标准。其他乡镇财政人员的工资在乡镇发放，工资标准执行乡镇标准。

4、乡镇财政人员调配情况。乡镇财政所长人员调配由县财政局、人社局统一调配；其他乡镇财政人员调配主要由乡镇负责调配。

（三）持证上岗及培训考核情况

1、持证上岗情况。我市171个乡镇财政所（含没有机构编码的3个所），持有会计从业资格证的人员占95%，没有取得会计从业资格证的人员占5%，主要是新进人员及个别年龄较大文化程度较低的人员，乡镇财政人员整体素质良好。

2、业务培训情况。市财政局及各县区财政局每年都对乡镇财政人员进行多次业务培训，按计划把乡镇财政人员每三年轮训一遍，提升乡镇财政人员业务技能。2016年我市举办培训班13期，培训乡镇财政人员562名，超额完成省厅培训计划。

3、年度考核情况。各县区按照编制及人事关系管理权限对乡镇财政人员进行考核。编制及人事关系在县直的由县财政局负责组织考核，编制在乡镇、人事关系在县直管理的由县财政局负责组织考核，编制及人事关系在乡镇的由乡镇对乡镇财政人员进行考核。

（四）财政所长交流使用情况

根据市政府《关于进一步加强乡镇财政干部队伍建设的通知》（菏政办发[2013]27号文件）要求，“在本乡镇财政机构担任主要负责人职务三年以上的，全部实行交流轮换；年龄偏大，不宜交流的，调离岗位另行安排；新提拔乡镇财政机构主要负责人，一律安排到异地任职。”市财政局下发了菏财[2013]21号文件，市基层财政管理局负责对各县区贯彻落实情况进行督导，各县区对乡镇财政所长交流工作进行了落实,截至2014年底，第一轮任职3年以上符合交流条件的乡镇财政所长全部进行了交流。目前，新的一轮交流准备工作已经开始部署。

二、基层财政队伍建设取得的成效及存在的问题

（一）基层财政队伍建设取得显著成效

1、按照“因事设岗，以岗定人”原则，统筹考虑乡镇规模、经济社会发展水平、财政工作业务量、岗位要求等，乡镇财政人员配备基本满足要求，保证了基层财政工作的顺利开展。

2、近几年基层财政部门大力开展规范化财政所建设，完善了市、县财政干部培训三年轮训一遍的长效机制，加大了乡镇财政人员的培训力度，全面提高了乡镇财政干部的政治素质、职业道德和业务素质，推动基层财政工作水平逐年提高。

3、乡镇财政所长交流工作取得了显著成效。

（1）财政所长在新的工作环境下能够甩掉思想包袱，充分行使财政监督管理职责，规避了因岗位长期不变带来的人情关系对会计核算、会计监督以及税收征管等执法执纪障碍，有利于打开工作新局面，有利于行使法定的财政管理、监督职责。

（2）经过乡镇财政所长异地交流，财政所长之间好的工作作风、宝贵的工作经验可以相互借鉴，推动乡镇财政所工作进一步加强。

（3）乡镇财政所长异地交流制度加强了县级对乡镇财政人员队伍的管理，实行了能者上庸者下的用人制度，建立了严把入口，畅通出口的良好机制。

（4）成武县作为乡财县管制度下加强对乡镇财政人员管控改革成功的案例，乡镇财政人员管理经验在全市推广。2016年成武县试行了乡镇财政人员集中管理调配改革。成武县财政局在充分调研的基础上，会同人社部门在人员编制性质不变的情况下对所长、预算会计的工资调入县财政局统一发放，工资标准执行县直标准；对财政所长、总预算会计、报账员和核算会计4职进行统一调配，并规定每三年进行一次集中交流轮换；并且县财政局对乡镇财政人员建立档案跟踪管理，对于乡镇财政干部中年龄偏大、具有专业技术职称、短时间内又不能提拔重用的，根据本人意愿，经与县有关职能部门协商同意，让这一部分人从行政编制中退出来，实行工资与专业技术职称挂钩，从而较大程度地提高了他们的经济待遇；对于年轻有为，积极向上，综合素养较高的优秀干部，县财政局积极向乡镇党委、政府推荐，将他们纳入重点培养后备干部人选，为以后的提拔重用奠定有利基础。在2016年县乡换届中，成武县14个乡镇财政所，有5名干部获得提拔重用，进入乡镇领导班子；有10名优秀财政所长纳入后备干部人选。乡镇财政干部经济和政治待遇的提高，极大地激发了其干事创业的积极性。

（二）基层财政队伍建设情况存在的问题

1、人员配备不均衡。有的县区每个乡镇财政所仅配备2名人员，造成一人多岗，既不便于工作，也不利于内部监督；有的县区由于合乡并镇等历史原因配备乡镇财政所人员10名左右。

2、部分乡镇财政所人员抽调严重。随着各项财政改革推进，财政涉及的领域越来越宽，事务性工作繁杂，乡镇财政人员不仅要负责财政业务工作，而且还要负责乡镇本级税收协调工作，参与乡镇政府的中心工作。虽然一些财政所编制人数较多，由于抽调严重，实际在财政所岗位的却较少，达不到鲁政办字[2013]63号文件每所至少4人的要求，影响了乡镇财政工作的开展。

3、财政队伍年龄老化、学历偏低。45岁以上的人员占比32%，大专及中专以下学历占比60%。乡镇财政队伍年龄结构不合理、老龄化不断发展，知识结构陈旧化、难于适应信息技术的需要，尤其是随着涉农专项资金的全方位监管、各项财务会计的电算化平台的应用，对财政所工作人员的业务知识和技能提出了更高的要求。但从目前情况来看，乡镇财政人员的业务素质还需进一步提升，尤其是基层数字财政管理系统的应用熟练度不高，五大业务模块使用能力不足。

4、财务岗位从业人员持证上岗制度执行不彻底，不到位。我市乡镇财政所岗位设置含出纳、总预算会计、机关经费会计、专款会计等。《会计从业资格管理办法》第三条规定，在国家机关、社会团体、企业、事业单位和其他组织（以下统称单位）中担任会计机构负责人（会计主管）的人员，以及从事出纳，稽核，资本、基金核算等工作的人员应当取得会计从业资格。从调研情况来看，个别乡镇财政所人员未能持证上岗。一些无证人员对持证上岗的法律规定和要求认识不明确，有的财政所随意任用无证人员。此外，调研中还发现，部分财政所因工作人员少，财会人员大多为兼职，这些人员主观上就不愿从事财务工作或为临时指定，这在很大程度上造成了无证上岗现象的发生。

5、第一轮乡镇财政所长交流工作中出现的问题。

（1）财政所长交流周期较短，造成工作的连续性、前瞻性有所弱化，与村级组织、其他部门的配合协调也受到了影响。财政工作往往具有很强的连续性，财政所长三年异地交流一次，使一些连续性的工作，特别是一些周期较长的投资项目，新任所长熟悉情况、档案资料有个过程，工作形成了部分断层，缺乏工作的连续性，影响了资金的使用效率。财政所长是业务骨干、专家能手、多面手，财政工作需要协调沟通很多部门，需要联系乡村干部，新任财政所长做好各方沟通协调工作也需要一定的时间，三年时间工作、协调刚刚顺手，又到了交流的时间了。同时，较短的交流周期造成频繁更换编制、人事档案、工资转移等，牵扯部门较多，也加大了相关部门的工作量。

（2）交流机制不完善，交流人员的干部提拔、人事组织关系、职称挂钩评定、年终考核等一系列问题凸显。目前大部分县区财政所长的交流还仅仅停留在人动编制人事关系不动的层面，任职满三年后，财政所长交流轮换到另外一个乡镇财政所，人事、编制关系还留在原来的乡镇财政所,年终在原乡镇参加考核。因不在原乡镇工作，对财政所长的工作考评原单位没有依据，现单位不予考评，所以考核优秀档次、晋升职务、人大及党代会代表的参与和选举等政治待遇原单位不便考虑，工作乡镇因关系不在本乡镇也不予考虑。财政所长政治待遇收到很大影响，工作积极性大打折扣。一些县区财政所长名义上收归县财政局管理，工资执行县直标准，但编制还是在乡镇，上缴养老保险、医疗保险不知道按什么标准执行，不好解决财政所长的养老、医疗等个人经济待遇问题。

（3）只对财政所长进行交流行使资金监管力度不够，出现了个别乡镇财政所长被“架空”的尴尬局面。乡镇财政所长交流到新乡镇后，坚持财政财务原则，行使资金监管权力，使乡镇领导受到了约束，个别乡镇领导不理解、不支持，便绕过所长安排支出，由于出纳、会计都是乡镇老人，只要领导安排支出、签字，出纳、会计都予以办理，财政所长被“架空”，监督职能严重削弱，所长交流工作效果大打折扣。

三、意见建议

（一）完善乡镇财政所长异地交流机制。

1、推广异地交流制度。在坚持乡镇财政所长异地交流任职制度的同时，将副所长（可兼任总预算会计或报账员等，下同）统一纳入异地交流范围，根据工作需要与所长错时进行交流轮换。

2、提升交流人员政治待遇，增强交流效果。将乡镇财政所所长和副所长的人员编制上划到县区财政局统一管理，工资、住房公积金、养老保险、医疗保险等执行县区直标准。由县区财政局、县区人社局对统一调配的所长、副所长进行统一考核，建立档案，跟踪管理，保障乡镇财政人员的政治待遇，提高乡镇财政人员的工作积极性，更好的发挥财政监督职能作用，把乡镇财政工作做实做好。

3、增加交流周期年限。综合考虑各方面因素，在推广乡镇财政所长、副所长异地交流时，结合各县区实际，建议交流周期可以延长至五年。

（二）充实乡镇财政人员，激活乡镇财政干部队伍。

1、合理设置岗位。坚持“因事设岗，以岗定人”原则，统筹考虑乡镇规模、经济社会发展水平、财政工作业务量、岗位要求等，统一设置财政所长、总预算会计、经费会计、出纳（报账员）等岗位，人员数不少于4名，少于于4名的要调整充实到4人以上，保证人员数量满足工作需要。

2、严把准入关口。提高准入标准，吸收更多高学历、高水平人才进入乡镇财政干部队伍，在源头上提升基层财政人员整体素质。新进入的乡镇财政人员必须具有大专以上财会专业学历，并通过公开选拔，择优录取，竞争上岗。坚持持证上岗，对于已经进入乡镇财政干部队伍没有考取会计从业资格证的人员，不得上岗。

3、建立能进能出的用人机制。县区财政局建立能进能出的用人机制，将干部考核和提拔与基层财政工作经历挂钩，鼓励县区级财政部门的干部到乡镇财政挂职、任职，工作成绩较好的乡镇财政所所长、副所长也可以提拔到县区财政局或县直其他部门任职，增强乡镇财政干部队伍活力。

4、实施奖惩激励。定期组织开展乡镇财政所先进集体、先进工作者评选表彰活动，激发基层财政工作者干事创业的积极性，增强依法理财、为民服务的能力。

（三）确保培训管理制度化，坚持培训内容实用化。

1、建立完善培训制度。加强乡镇财政所人员培训工作，制定乡镇财政干部培训中长期计划、实施方案和乡镇财政干部年度培训计划，确保培训工作有计划，有目标，有标准，形成制度。

2、坚持培训内容实用化。针对基层财政队伍业务素质低、知识结构不合理的现状，市县（区）两级要加强对乡镇财政工作人员培训工作，确保培训内容实用化，增强针对性。实施新老交替计划，有计划有步骤安排年轻同志参加系统的培训，结合业务实际，加强会计基础知识、计算机基础知识、会计电算化知识以及基层数字财政管理系统操作等方面的培训。

（四）加强组织领导，促进工作落实。

由县区财政局牵头，县区编办、县区人社局、各乡镇政府等部门配合，齐抓共管，共同做好乡镇财政队伍建设管理工作。县编办要从机构设置规范、职责清晰明确等方面对乡镇财政予以支持；县区人社局要支持做好乡镇财政机构编制人员的考录等管理工作，支持编制人员的公开招聘、职称评定、人员聘用等工作；各乡镇政府要高度重视乡镇财政队伍建设，积极支持和配合县级部门的工作，合理使用乡镇财政干部，切实发挥乡镇财政职能。

                 （菏泽市基层财政管理局  陈静）