一、项目基本情况

（一）政策背景

十八届五中全会提出，要统筹农村改水改厕和垃圾处理。习近平总书记指出，改厕是改善农村卫生条件、提高群众生活质量的一项重要工作，小厕所、大民生，要让农村群众用上卫生厕所。2015年11月，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深入推进农村改厕工作的实施意见》(鲁办发〔2015〕50号)， 从总体要求、实施步骤、考核奖惩和保障措施等四个方面，就深入推进农村改厕工作做了全面部署，明确了四项基本原则、七个实施步骤、四项保障措施。根据省委、省政府部署，2015年下半年，全省有改厕任务的1159个乡镇，各选择了1个村先行试点。自2016年起，省财政在村级公益事业建设一事一议财政奖补资金中安排“农村无害化卫生厕所改造”资金，支持全省农村改厕工作。

（二）项目内容及投入情况

按照政府补助引导、集体和社会资助、群众自筹相结合的原则筹集改厕资金。省级财政按照每户300元的标准进行奖补(对省定贫困村中贫困户改厕补助标准再增加100元)，市、县补助原则上均不低于省级资金同等规模。鼓励农户以自备砖、砂石、水泥建筑材料或以出工等形式参与改厕。2016年至2018年，省级财政共安排农村无害化卫生厕所改造资金25.65亿元，其中2016年6.45亿元、2017年9.6亿元、2018年9.6亿元。项目覆盖全省16个市（不含青岛）、136个县（市、区）。

（三）项目组织管理

省及各市均成立了领导小组,建立了联席会议制度，推动农村改厕工作。省级建立了由省住建厅牵头，省委农工办、省发展改革委、省财政厅等12部门为成员的工作联席会议制度，发挥各方面优势，统筹政策、资金、技术等，形成推进合力。全省15市由市住建部门牵头组织，淄博市由市农工办牵头组织。各县（市、区）政府作为改厕工作责任主体，具体实施改厕工作。

（四）项目绩效目标

2015年11月，省委办公厅、省政府办公厅《关于深入推进农村改厕工作的实施意见》(鲁办发〔2015〕50号)提出，到2018年年底，对全省647.3万农户进行无害化卫生厕所改造。减去2015年已试点的，2016-2018年每年改造200万户，全省基本实现全覆盖。后期省住建厅根据各市实际情况，按照“应改尽改”原则，经省委省政府同意，对改厕任务目标进行了重新调整。我省改厕总体任务目标，可视为本项目绩效目标。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价思路

针对农村改厕按三年规划、跨年度实施、年度验收再予奖补的特点，评价组确定，资金管理使用以2017年度为主要评价对象，工程实施评价以2017年为主并涵盖以前年度和2018年1至5月份，既突出绩效评价年度重点，又全面评价改厕总体完成情况及改厕后成效。评价采取非现场和现场评价相结合的方式，对照绩效评价指标体系，对投入、过程、产出、效果等方面进行客观、公正的评价。

（二）评价指标体系

评价指标体系以《财政部关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》（财预〔2013〕53 号）的指标体系框架为基础，结合项目特点和实际情况细化到了四级指标，对权重、标准和评分过程进行了详细论证和设计。为使指标体系更全面、合理，评价组选择了1个县级区进行实地预调研、模拟试评价，并根据调研试评价情况进一步完善，分别设计了县级、市级、省级三套指标体系：突出县级政府工作责任主体，县级指标评分数据来源于抽查的县级信息采集表、问卷调查、项目文件、资金管理情况等；市级来源于该市被抽查的县级数据和全市各市县的资金管理、计划完成情况等数据；省级来源于省级层面项目文件、资金统计数据以及全省各市、县级有关数据。从下至上层层评价，最终确定全省绩效评价得分。

（三）评价依据

评价标准依据省委办公厅、省政府办公厅《关于深入推进农村改厕工作的实施意见》(鲁办发〔2015〕50号)、《山东省农村改厕省级奖励补助办法》（鲁财农改〔2016〕8号）、财政资金绩效评价等有关国家法规、政策性文件和山东省农村改厕工作有关技术标准、资金及实施管理的有关制度和文件。评价指标评分标杆值以省委省政府、省住建厅、省财政厅等制定出台的相关制度及项目目标、行业标准等为依据。

（四）评价方法

主要采取核查资金收支管理情况，发放农户、村干部、中学生调查问卷，实地入户查看、测试，收集相关资料分析，组织当地高职院校学生网络调查，多层次访谈、座谈，组织专家评议等方法，将实施效果与绩效目标进行比较，综合分析绩效目标实现程度，按照评价指标体系进行打分。

评价过程包括非现场评价、现场评价、综合分析确定评价结果、撰写评价报告等阶段。非现场评价主要是收集各市及所属县级资金管理使用和项目实施相关资料，并进行分析评价。根据非现场评价情况和发现的问题，结合地形地貌、改厕规模等因素随机抽取县、乡镇、村，严格按照程序进行现场评价。抽取48个县（市、区），占比达35.29%。召开市县级财政、住建、乡镇等相关部门座谈会162次；发放调查问卷40000份，回收有效问卷38764份，其中农户问卷6516份、中学生问卷21056份、村干部问卷1103份、网络问卷10089份。因项目资金由省市县三级共同筹集，统一安排，资金评价对象将三级资金都纳入评价范围，对2017年30.73亿元资金实现了评价全覆盖，对全省16个地级市实现全覆盖，对抽查的48个县（市、区）进行重点评价。评价组对全省及各市县数据、材料进行整理、统计、汇总、分析、论证形成评价报告。

三、评价结论情况

（一）评价结论

1.评价综合得分及等次

经综合评价确定，山东省农村无害化卫生厕所改造资金的绩效综合评分为83.93分，绩效评价等级为“良（成效明显）”。

2.主要指标得分情况见表1

表1：主要指标得分情况表

3.分地市统计评价得分情况见表2

表2：分地市统计评价得分情况表

从指标得分情况看，投入、过程、产出、效果阶段得分率分别为75.3%、79.5%、89%、86.8%。投入指标中，省级资金保障较好，拨付及时，但市、县两级资金保障不足，到位不及时，影响了本阶段得分率；过程指标中，因部分市县验收、付款进度较慢，影响了资金及时支付率的得分；产出指标较好，但有部分厕所验收不合格或不完整，在一次验收合格率、抽查厕所完好率方面有不同程度的扣分；效果指标因部分厕所未使用、不够整洁，影响了厕所在用率、厕所整洁率的得分，但是人居环境改善明显度、生活便利度、污染物减排情况和公众满意度得分率较高。本项目对农民生活卫生水平提高、农村人居环境改善起到了直接推动和引导作用，得到了群众的认可。

分市情况看，16市得分差距较大，虽然全省各市县都积极开展工作，较好地完成了任务，但受经济发展水平、财政负担能力、农民思想意识、地理环境等多方面因素影响，各地改厕工作成效不够均衡。

（二）项目取得的成效

山东省各级党委政府、相关部门对农村无害化卫生厕所改造项目都高度重视，认真贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，按照省委、省政府的部署要求，不断加大工作力度，积极宣传指导，强化推进措施，实施效果良好。各市县均制定了相对完善的资金和项目管理制度，资金安全、规范运行，未发现套取、截留、挤占、挪用资金等情况。经统计，截止2018年5月底，全省共完成农村改厕874.8万户，与全省调整后的总体任务基本同步，其中2017年，全省16市共完成改厕397.48万户，有效地改善了农村卫生环境状况，取得了明显成效，主要表现在：

1.改善了农户居住环境，提高了卫生整体水平。通过改厕和粪便密闭收集，改变了农村传统旱厕蚊蝇乱飞、气味熏鼻、污水外流、入厕痛苦等状况，使得农户家中没有臭味、蚊蝇减少、院落整洁，同时提升了农村环卫一体化效果，村容村貌发生较大变化，群众满意度达到90.65%。

2.增强了农民健康意识，提高下一代人口质量。通过改厕，消除了粪便污染，让农民改变了卫生习惯，增强了健康意识，在一定程度上减少了疾病的发生，提高了农民及孩子的身体素质。调查问卷显示年龄较小的家庭成员对改厕支持率更高，形成的良好卫生习惯对下一代人口质量有一定提高。

3.得到农民广泛认可，改善农村空心化状况。改厕工作尊重民意，因地制宜，资金主要由财政投入，农户基本上不花钱改善了生活环境，得到了广大农民的充分认可。农村卫生环境状况差是农村空心化的一个因素，通过改厕，在一定程度上解决了农民不愿留在农村，农村大学生不愿返乡，城镇人不愿到农村去的状况。

4.拉动了相关产业，产生一定经济效益。农村改厕投入大量资金，拉动了卫生洁具、建材等相关行业发展，产生了可观的经济效益。同时，部分县乡采取市场化手段对粪液粪渣收取、加工、销售运维管理，也陆续产生经济效益。

5.密切党群干群关系，体现党和政府关怀。农村改厕是习近平总书记关注的民生工程，各级党委政府非常重视，改厕覆盖率高。广大农民切身体会到党和政府对“三农”的重视和关心。基层干部做了大量的工作，在为群众办实事中拉近了距离，密切了关系，增强了基层党组织的号召力、凝聚力，树立了党和政府的良好形象。

（三）项目存在的问题

1.资金管理、分配应进一步规范和优化。一是市县级资金配套不到位。受财政状况、筹资方式、追求改厕数量等多种因素影响，部分市县财政资金配套不到位、不及时。2017年市级资金到位率为68.95%、资金缺口5.09亿元，县级资金到位率为75.67%、资金缺口3.16亿元，制约了改厕工作的开展。二是因验收不及时，造成部分县乡拖欠厕具、工程款问题；有的还出现了招标无人应标的情况，影响了后期工程进度。三是有的县乡未通过政府采购程序，自行选择设备供应方、工程承包方。

2.部分市县重数量轻质量，改厕质量存在一定隐患。部分市县更多关注任务数量，对施工监管、质量监督和验收质量把关不严，一次性验收率得分偏低。从实地核查情况看，2015年、2016年改厕洁具标准不高。有些市县多个施工队同时进行，工程监理不够及时严格，未能执行既定的标准，造成部分设施使用中出现问题。比如，储水桶未深埋或直接放置在地面，存在冬季结冰的隐患；有的化粪池回填不规范，雨后出现下沉、硬化部位断裂等；有的排气管过细、不够高，气味仍散发在院里；有的踩踏器易损坏等。

3.改厕模式应有所区分，需进一步优化。部分市县调研不够，未能充分考虑不同地域特点、施工环境、当地水源、农户用厕习惯等因素，改厕模式较为单一，造成了有的改而不好用、甚至改而弃用的情况。比如，有的县在水源无法正常供给的情况下，推广自来水水冲式；有的县未充分考虑男女分厕的习惯，出现农户仍保留旱厕的情况；有的县推广粪便、洗澡水、洗衣水以户为单位收集，通过电泵常年运转维持微生物处理的方式，部分农户因节俭或粪便不能再利用等原因停用；还有些农户不愿额外增加粪液粪渣抽取费用，把已改的厕所闲置，使用原有旱厕。这些情况也是厕所整洁率、使用率得分不高的原因。

4.没有建立科学、可持续的后续管护长效机制。从面上看，各地均出台了后期管护制度，但大部分是参照省级层面的，管护措施以配备抽粪车作为具体内容，缺乏科学配套运作机制，可持续性不强。一是农户对抽取粪液粪渣收费意见比较集中，对粪液粪渣利用程度不高或有污染隐患有一定意见。二是大部分县乡未能形成规模化收集利用、变废为宝的运作模式，也未能实行市场化运作，产生预期经济效益。三是有的县乡厕具配件损坏，单纯依赖保质期的售后服务，不能及时修复。四是有的县乡宣传效果不好，出现不规范使用情况，比如用洗衣水冲厕，既加大了用水量，造成抽取粪液粪渣周期缩短，也无法利用。

四、意见建议

（一）优化资金管理机制，发挥涉农资金规模效应

按照我省涉农资金整合整体规划，将农村改厕资金与环境保护、农村污水治理、农村环卫一体化等资金使用相结合，推行“农村改厕+”的项目施工管护模式。建议省级改进资金补助方式，考虑各地财力状况，对经济欠发达地区给予适当倾斜。同时，各地要按照计划任务严格落实资金预算，增强保障能力；加强资金管理，提高资金使用效益，及时按合同约定结算项目款项，维护政府信誉。

（二）优化农村改厕模式，提高改厕使用率

因地制宜、充分调研、科学分析，提高农户需求的区分度，推行符合当地实际、群众采用度高的改厕模式。抓好已改厕的后续服务，对于缺乏水源的，要结合农村自来水工程或增加储水设备，尽快从根本上解决。对于不符合实际情况、农户不接受或造成不必要浪费的，要下决心整改。对于保留旱厕的，原则上要予以填埋。

（三）以市场化运作为导向，探索建立粪液粪渣经济化利用机制

坚持建、管并重，把“管”放在更突出的位置，围绕资源化再利用，探索建立科学的管理、运维模式，逐步建立起政府引导、市场化运作的长效机制。一是鼓励推广现已形成的有效运转模式。比如，农户与种植大户对接，粪液粪渣直接利用，降低农户负担；根据农户需求配备农户手动抽粪器，实现粪液粪渣就地使用；将粪液粪渣和污水通过地下管网纳入县、乡镇级污水处理厂进行无害化处理等。二是建议结合城乡环卫一化，以县或乡镇为单位建设粪液粪渣、禽畜粪便、秸秆等生物有机肥生产场地，采取市场化运作方式招标有关专业机构运营，由专业机构采集粪液粪渣和原材料等进行生产销售，不得向农户收取过高费用。政府对其运营成本进行详细测算，如亏损可对机构适当补助，如盈利可参与利润分配，使政府更有针对性管控；同时也能培育和发展有机肥产业，变废为宝，既产生生态效益，也产生经济效益。

（四）加大宣传力度，培育科学生活习惯

农民千百年来形成的生活习惯和对改厕认识程度，仍是制约改厕工作成效的重要因素。建议通过美丽乡村建设、乡村振兴战略、环保治理等，强化典型示范作用，展示改厕多方面效果；住建等有关部门要建立检查、督促、宣传机制，引导农民保持厕所清洁，养成良好卫生习惯等，促进农村精神文明建设。

（五）强化绩效管理理念，提升项目质量成效

以问题为导向，牢固树立绩效理念，提升产出效益。一是开展农村改厕工作“回头看”，以县级为责任主体，对此次绩效评价发现的问题进行认真整改。二是强化施工质量监控，完善验收标准，将绩效理念深入验收工作中，严格验收程序和计划，分批次于今年11月底前完成县级验收工作，杜绝县级尚未验收完毕，市级就进行验收的情况。三是强化绩效评价结果运用，将此次绩效评价结果作为今后对各级安排相关财政资金的参考依据。