（一）项目立项背景及实施目的

政府和社会资本合作（简称“PPP”）是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过多种合作方式，与社会资本建立的一种“利益共享、风险分担、长期合作”的关系。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）出台实施以来，山东省认真落实党中央、国务院决策部署，大力推广PPP模式，取得了一定成效。为进一步引导和激励各地更好地开展PPP项目，充分发挥财政资金在社会资本参与的生态环保、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域“四两拨千斤”的引导带动作用，财政部下发了《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（财金〔2015〕158号）和《普惠金融发展专项资金管理办法》（财金〔2016〕85号）等规定，对符合一定条件的PPP项目进行奖励，鼓励各地大力开展政府与社会资本合作模式，促进PPP项目加速落地执行，最终实现政府提高公共产品和服务供给能力及供给效率的目标。

（二）项目内容和预算支出情况

根据《山东省政府和社会资本合作（PPP）专项资金管理办法》（鲁财金〔2017〕5号）的规定和各地市申报资料审核情况，山东省财政厅下达了《关于下达2017年山东省政府和社会资本合作奖补资金预算指标的通知》（鲁财金指〔2017〕7号）文件，拨付全省（不含青岛）16个市PPP奖补资金9720万元，上述奖励资金专项用于支持政府和社会资本合作工作，奖励规范转型为PPP项目的地方融资平台存量项目、国家级、省级示范项目及落地项目，补助资金统筹用于补助政府和社会资本合作项目的规划设计、可行性研究、物有所值评价和财政承受能力论证等前期费用。

（三）项目实施情况

1、省财政厅于每年第一季度下发申报通知，各市地、直管县（市）财政部门按照申报通知及《山东省政府和社会资本合作（PPP）专项资金管理办法》（鲁财金〔2017〕5号）要求，组织PPP项目奖补资金申报工作，正式行文上报省财政厅，省财政厅通过系统平台对申报资料进行审核，并组织专家进行评审，根据审核评审结果下达奖补资金分配文件。

2、各级财政部门收到文件后，按照《中华人民共和国预算法》及相关要求进行奖补资金拨付。PPP项目前期论证发生的咨询费用、两评一案等咨询服务费用，由各级财政部门按照服务合同约定进行支付；对PPP示范项目及落地项目的奖励，由各项目公司提出奖补资金使用申请，各级财政部门根据PPP合同履行及项目进度情况进行奖补资金拨付。

3、奖补资金按照鲁财金指〔2017〕5号文件的规定进行分配。

二、项目绩效目标

PPP奖补资金项目总体和年度绩效目标为鼓励各市地开展PPP项目，提高资金使用效益，更好地调动各级开展政府和社会资本合作工作的积极性，推动项目落地实施，最终实现政府提高公共产品和服务供给能力及供给效率的目标。

三、评价基本情况

（一）评价的范围和目的

本次绩效评价工作由省财政厅委托第三方机构实施，绩效评价范围包括16个设区市及所辖获得PPP奖补资金的县市区（含13个省直管县）2017年度省级PPP奖补资金的使用绩效，评价基准日为2018年4月30日。详见表1。

表1：2017年省财政PPP奖补资金分配表（金额单位：万元）

通过对绩效目标实现程度进行科学、客观、公正地衡量和评判，考核资金分配使用和综合绩效，总结经验，揭示存在的问题，尤其是资金使用管理中存在的问题，分析原因，为资金预算安排提供经验和依据，为政府和相关部门决策管理提供参考资料，进一步有效发挥财政奖补资金的政策引导作用，推动建立以绩效评价结果为导向的财政资金分配与管理制度，提升财政资金科学化、精细化管理水平，从而促进和推动PPP示范项目规范运作，健康发展。

（二）评价依据

本次绩效评价主要依据列示如下：

1、《中华人民共和国预算法》（中华人民共和国主席令第十二号）；

2、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）；

3、《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（财金〔2015〕158号）；

4、《财政部关于印发<普惠金融发展专项资金管理办法>的通知》（财金〔2016〕85号）；

5、《关于印发＜山东省政府和社会资本合作（PPP）专项资金管理办法＞的通知》（鲁财金〔2017〕5号）；

6、《关于下达2017年山东省政府和社会资本合作奖补资金预算指标的通知》（鲁财金指〔2017〕7号）；

7、《山东省省级预算支出项目第三方绩效评价工作规程(征求意见稿）》；

8、被评价部门提供的申报材料、财政部门批复、预算执行情况、自评报告及现场查看情况；

9、其他有关政策、法律法规、规章制度等。

（三）评价指标体系

本次评价采用定性分析与定量考核相结合方法，对定性考核指标采用分析打分，对定量考核指标采用量化打分，总分百分制。

绩效评价得分及计算公式：

绩效评价总分=∑一级指标得分；

一级指标得分=∑二级指标得分；

二级指标得分=∑三级指标得分；

三级指标得分=∑四级指标得分。

各项指标评分标准和评分依据见附件《2017年度省财政对PPP项目奖补资金绩效评价指标体系》。

对于各实施项目分别采用书面评审和现场评审相结合的方式进行评价。

（四）评价方法及实施过程

省财政厅委托第三方机构通过制定绩效评价指标体系、召开绩效评价小组会议、选择部分单位进行现场抽查以补充并核实相关信息、综合评价等几个阶段，完成了本次绩效评价工作。具体评价过程如下：

1、成立评价工作小组，拟定绩效评价工作方案；

2、了解、收集奖补资金及PPP项目的相关基础信息资料，包括奖补资金的拨付文件及凭证、PPP项目建设资金投入等相关资料等；

3、设计需由相关单位提供的资料清单；

4、设计问卷调查表；

5、制定项目绩效评价指标体系；

6、采用非现场评价和现场评价相结合的方式，根据项目实施情况按照评价指标体系的要求，填报评分表和信息汇总表。

7、评价工作小组根据现场调查结果，补充和核实相关信息，根据评价方案确定现场评价抽样范围，组织人员组成现场评价工作组，对项目进行实地勘察、资料核实和分析评价；

8、形成绩效评价结果。

在对现场评价和非现场评价情况进行梳理、汇总的基础上,形成项目绩效评价结果。对按一定比例抽样开展现场评价的项目,对现场评价和非现场评价结果进行交叉比对，得出现场评价和非现场评价的差异调整系数，对未开展现场评价的其他项目评价得分进行统一调整，确定非现场评价项目得分。汇总现场评价和非现场评价得分情况，得出项目评价最终结果。`

四、评价结论和绩效分析

（一）综合评价结论

总体来看，2017年度省财政PPP奖补资金项目实施单位能够按照财政专项资金管理办法使用奖补资金，做到专款专用，单独核算，项目管理制度及财务管理制度健全且执行有效，未发现重复申报情况，除个别市因资金紧张未能及时拨付奖补资金以及部分市县变更奖补资金使用范围外，未发现有违规使用奖补资金的现象，未发现专项奖补资金用于PPP项目之外的支出。总体绩效评价为良好。

（二）绩效分析

通过对PPP项目进行奖补，推动了PPP项目的执行，加速了城市建设和功能完善，提升了城市整体形象，持续改善和提高了城镇居民居住条件和生活环境，提高了政府公信力、促进了社会和谐稳定、企业转型升级和当地经济可持续发展，提供了相关行业就业岗位，拉动了内需和就业，推动了产业升级和我省经济平稳发展。

截至2018年4月底，在获得奖补资金的PPP项目中,大部分项目已实际投入建设资金,进入了建设阶段，其中涉及民生领域的部分垃圾处理项目、学校建设项目、路桥建设项目、供热设施建设项目等已完工或阶段性完工并投入正常运营，不断完善城市基础设施建设，提高公共产品、公共服务产出效率。

五、存在问题

（一）部分奖补资金未投入使用，影响奖补资金使用效率。

部分奖补资金因项目退库、方案调整、工作进度等原因没有投入使用，个别市因资金紧张未能按时拨付资金，降低了奖补资金使用效率。

（二）奖补资金使用不规范。

个别市县未能按照《山东省政府和社会资本合作（PPP）专项资金管理办法》（鲁财金〔2017〕5号）第三条“对规范转型为PPP项目的地方融资平台存量项目、国家级和省级示范项目、落地项目（指政府按规定完成社会资本方遴选，并与社会资本方签署PPP项目合同的项目）进行奖励；对省级及各市、县（市、区）开展政府和社会资本合作所需的咨询研究、实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证等全生命周期管理费用，以及项目推介、第三方评价、业务培训等进行补助”规定的资金使用范围使用资金，将分配给奖励项目的奖补资金用于其他非奖励PPP项目或PPP项目前期咨询等费用，资金使用不规范。

（三）奖补资金绩效受到其他条件制约。

部分市县不同程度存在奖补项目进展迟缓、社会资本投入不够活跃等现象，造成这种现象的原因主要受以下条件影响：

1、PPP项目周期长，不确定因素多，影响项目进度。

PPP项目需要经过较长时间的前期论证和可行性研究，从项目发起到立项到社会资本采购直至建设完成，耗时数年，期间如果PPP相关政策、城市总体规划、土地指标、财政能力、社会资本方融资能力等不确定性影响因素发生变动，便需要对项目进行调整，导致项目进展缓慢甚至退库，给PPP项目各参与方造成损失。

2、PPP项目涉及部门众多，协调困难，影响项目进度。

各级财政部门负责PPP项目论证、资产管理、财政支出绩效评价等，项目实施涉及土地、住建、城管、交通、教育等多个领域的主管部门，财政部门的工作需要PPP项目涉及的各行业主管部门协调配合，任何环节出现问题都会导致项目无法顺利进行，例如土地划转困难、无法达成拆迁协议、配套设施不健全等，财政部门难以从中协调，影响项目进度。

3、项目公司融资困难，影响项目进度。

PPP项目投资规模大，而政府和银行不断加强对政府债务和银行贷款规模的管控，融资难度加大，制约项目进程，部分社会资本方甚至因无法筹到建设资金而退出PPP项目，而相关实施机构在短期内很难采购到其他社会资本方接手，最终导致项目无法执行。

六、意见建议

（一）加强资金使用管理，扩大宣传力度。

各市县财政部门要加强对PPP项目奖补资金的管理，提高奖补资金使用效率和效果，加快拨付进度，严禁滞留和不按规定用途使用，切实发挥奖补资金投资导向作用。同时加扩大对奖补资金的宣传力度，提高社会资本方积极性，推进项目实施。

（二）加大资金奖补力度，发挥奖补资金政策效果。

各市县财政部门要加大对管理规范、落地快、落地率高、存量债务转化、社会资本参与度高、示范效应好的PPP项目的奖补力度，确保落地项目更快更好实施，切实发挥奖补资金的政策效果。

（三）加强沟通协调，确保奖补资金有效发挥激励作用。

各相关部门要进一步明确PPP项目工作重点和责任分工，建立经常性沟通协调机制，确保项目有序进行，防止出现相关部门跟进力度不够，管理缺位的情况。同时各级政府应加强对金融机构的协调力度,积极支持PPP项目贷款，做好优质项目推介工作，引进全国实力雄厚的社会资本参与项目，利用其资金和专业优势，更好地推进项目实施，避免因部门协调、融资困难等因素阻碍PPP项目实施进度，影响奖补资金使用绩效。