一、项目概述

为进一步提高政府为全社会提供公共文化服务的能力和水平，发挥博物馆和纪念馆作为公益性文化机构的社会价值，自2008年起，中宣部、财政部、文化部、国家文物局四部委联合下发《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》、设立专项资金对免费开放的场馆给予补助及奖励，并下发相关规定规范博物馆、纪念馆的发展运行管理。

山东省积极落实国家政策，从2008年起实施博物馆纪念馆免费开放政策，并发布了《关于做好全省公共博物馆纪念馆免费开放工作的实施意见》（鲁文物〔2010〕58号）等政策。截至2017年底，山东省(不含青岛,下同)共有各级各类博物馆纪念馆415家,其中，353家博物馆免费开放，占博物馆总数的85%，全年免费接待观众4938万人次，比上年增长10%。

2017年山东省免费开放专项资金共安排投入17420万元（其中，中央资金10920万元、省级资金6500万元），采取因素法与项目法相结合的方式，将专项资金分配到全省16个市和14个直管县的部分博物馆、纪念馆和国家爱国主义教育基地，主要用于博物馆、纪念馆免费开放的运行补助和开办陈列展览的费用。

根据《中央补助地方博物馆纪念馆免费开放专项资金管理暂行办法》（财教〔2013〕97号）相关规定，免费开放资金由省财政部门会同省直相关业务主管部门（以下统称“省业务主管部门”）按照职责分工共同管理。省财政部门负责组织免费开放资金预算编制及执行，会同省业务主管部门制定资金分配方案，组织实施免费开放资金预算绩效管理等；省业务主管部门负责本部门专项资金的具体管理工作，负责申报和执行专项资金预算，具体实施免费开放资金绩效管理、信息公开，对免费开放资金支持的建设事项及实施情况进行监督管理，保障专项资金按规定用途安全有效使用。

二、项目绩效目标

从长期来看，开展博物馆、纪念馆免费开放，对更好发挥博物馆和纪念馆作为公益性文化机构的社会价值，完善我国现代国民教育体系和履行教育职能，对加强齐鲁文化的推广和交流作用重大。

从阶段性目标来看，各地通过获取专项资金补助能够确保博物馆、纪念馆等相关项目单位的正常运营，开展丰富多彩的专题陈列布展和临展，举行各类宣传教育活动。根据年度免费开放工作计划和考核目标，完成相关工作。

三、评价基本情况

（一）评价思路

本次财政支出绩效评价目的是针对2017年山东省博物馆纪念馆免费开放专项资金的管理和使用情况，从专项资金的投入、过程、产出和效果的相符性、合规性、效率性、有效性进行系统分析、评价，促进博物馆、纪念馆免费开放专项资金的预算管理水平和使用效率提高，以取得良好社会效益。

（二）评价方法

根据本项目的情况以及评价内容，为完成资料收集任务，主要使用案卷研究、座谈会、实地走访、问卷调查、专家评审会等方式开展评价工作。

（三）评价指标体系

在设计评价指标体系时，共性指标参考预算绩效管理的相关文件，个性指标根据山东省博物馆、纪念馆免费开放的实际情况设计。评价指标分为四大部分，分别是项目投入（20分）、项目过程管理（30分）、项目产出（20分）以及项目效果（30分）。一级指标下设6个二级指标，18个三级指标，57个四级指标。

（四）评价过程

1、前期准备。包括成立评价工作组、制定评价实施方案和完善评价指标体系。在制定评价方案期间，经过与项目实施单位协调，提前收集评价项目的基础数据和相关资料，开展前期案卷研究，形成项目资料清单。

2、组织实施。绩效评价工作由现场评价和非现场评价组成，实际绩效评价工作中以现场评价为主，非现场评价为辅。

现场评价。现场评价选点保证覆盖省直项目单位与市县级项目单位，按照经济水平和东、中、西部地域分层抽样，尽量兼顾各类型项目单位，重点倾斜资金量大的地市和项目单位，最终确定了济南、聊城、枣庄、临沂、威海市的共22个项目单位开展现场调研，专家现场初步指出项目运行中存在的问题，调研结束后专家出具现场评价意见。每个专家根据指标体系，结合自身参与的项目情况进行打分。     

非现场评价。在现场评价的基础上，进一步掌握各地项目实施情况以及资料汇总情况，由非现场评价项目单位提交资料电子版，专家组对各项目实施单位报送的基础数据和相关资料进行核实和全面分析，出具非现场评价意见并根据指标体系进行相应打分，打分方式同现场评价。

3、综合分析。评价结束后，汇总整理工作底稿和相关材料，并进行统计分析，结合专家评价意见形成评价报告框架。本次评价结果以现场评价为主，最后计算分值时，现场评价得分占比70%，非现场评价得分占30%。

4、撰写评价报告。根据汇总数据和现场评价意见，撰写评价报告。

四、评价结论

（一）综合评价结果及得分

在专家评价意见的基础上，该项目各指标得分和综合评价结论具体如下：

1、投入方面。该指标分值20分，评价得分19.47分。

项目立项。免费开放专项资金项目总体立项较规范，项目单位申报时，论证较充分，材料较完备，项目申请、设立和批复程序符合相关管理办法规定。

绩效目标设定。各项目单位申报的实施方案中所体现的绩效目标较为合理，政策相符性好，与项目单位职责相关性高，符合项目工作实际。但由于免费开放补助是连续性项目不用每年申请，各项目单位未设置具体的绩效目标，只能与年初预算编制和年初计划进行分析据。

2、过程方面。该指标分值30分，评价得分27.68分。

省级层面专门的业务管理制度，参考了免费开放工作指导意见和中央专项资金补助办法，基本能够覆盖免费开放项目主要工作内容和发展方向，省和各市应总结自身实际情况和执行过程中存在的问题，共同协商制定有针对性的实施细则，对项目实施原则、各部门职责分工、组织实施、各项目单位应达到的具体目标等做更明确的规定。

3、产出方面。该指标分值20分，评价得分17.51分。

项目产出较好，截至2017年底，山东省(不含青岛,下同)共有各级各类博物馆纪念馆415家,其中非国有博物馆219家，评定等级博物馆共34家，其中国家一级博物馆5家、二级9家、三级20家。全省353家博物馆免费开放，占博物馆总数的85%。2017年举办各类临时展览1245个，常设展览2567个，开展各类社会教育活动9834次。但部分项目实施的及时性和整体进度完成情况有待改善；项目的实际成本和工作内容匹配度高，符合专项资金使用范围。

4、效果方面。该指标分值30分，评价得分27.47分。

该项目带来较大的社会效益，截至2017年底，山东省全年免费接待观众4938万人次，比上年增长10%；媒体影响力方面，部分项目单位与当地电台等新闻媒体合作，不定时进行相关报道；各博物馆、纪念馆开展多种形式社会教育活动，群众参与积极性高，对加强青少年历史文化教育、提升公众文化素质起到了较显著作用，提高了当地文化知名度。参观群众对场馆建设和服务质量的满意度较好，均在97%以上。

综上所述，该项目绩效评价得分为92.12分，综合绩效级别为“优秀”。

（二）项目主要绩效

1、严格项目资金使用，资金拨付使用合规

根据现场调研和资料评审结果显示，多数项目单位采用零余额账户管理，实行先申报审批再支出的管理方式，项目单位能够较好的按照批复的建设内容和规模进行建设，没有随意调整投资计划以及擅自改变项目建设内容和建设标准现象。

2、财政资金作用显著，免费开放范围进一步扩大

通过免费开放工作的不断开展，免费开放范围进一步扩大，全省353家博物馆免费开放（山东各级各类博物馆、纪念馆共415家），占博物馆总数的85%，其他未免费开放博物馆对未成年人、老年人、残疾人、现役军人等特殊群体均实行门票减免，达到较好成果。

3、开展优秀展览活动评选，进一步提高服务质量

省文物局积极开展优秀临时展览项目评选、创新社会活动评选、优秀社教活动评选等工作，建立优秀展览项目库、优秀社教活动库，为其它单位项目开设展览提供经验借鉴，同时也提供了馆际交流的平台，为馆际合作提供机会，达到入选单位提高影响力，未入选单位获得借鉴合作的双赢效果。

4、开展多方合作，提升场馆影响力

博物馆、纪念馆开展了多方合作，包括馆际合作、与中小学合作、与高校和科研机构合作等。如孔繁森纪念馆积极开展馆际合作交流，在2017年引进了“廉政漫画展”等临时展览，并在福州革命历史纪念馆开设“孔繁森生平业绩展”外展，同时积极拓展馆际合作范围；威海荣成市博物馆，借助郭永怀烈士的影响力，与北京大学、南开大学等多家重点高校建立了合作机制，打造高校的实习基地等。

（三）项目存在的主要问题

1、个别市县配套资金有待增加，中央资金分配基数有待调整

根据中央的资金管理办法规定，地方财政应保障本地区免费开放的博物馆、纪念馆日常运转经费，不得因上级安排专项资金而减少应有地方财政安排的资金。现场调研发现，个别场馆主要依靠中央和省级资金保障场馆运营，地方财政多数只负责场馆编制员工工资、福利等支付。

中央资金分配基数的合理性也有待提高，免费开放补助资金的分配，依据2008年的测算结果，但经过10年发展，多数场馆的现状都发生了巨大变化，原有测算结果难以满足现有场馆运行。

2、项目跟踪管控力度不足，负责单位协作性待强化

该项目缺乏完善的监督机制，主管单位对任务完成的数量和质量缺乏监督，不能及时了解各单位工作进度。现场座谈中了解到，对一些重点工程项目进行检查、督促，但缺乏对免费开放总体运转情况进行有效监控，对免费开放总体目标缺乏推进措施。

免费开放工作涉及项目单位范围广、隶属多个部门，各部门间未协商制定当地的管理制度，未明确项目实施原则、各部门职责分工、组织实施、各项目单位应达到的具体目标等，部门协作性不足。

3、个别场馆展陈设施老旧，文化资源开发程度不足

现场评价中发现，个别场馆存在展陈设施老旧、展陈形式单调的问题，主要存在于一些建设较早的老馆和县级博物馆中，如在博物馆的实地调研中发现，个别馆常设展览的布局以简单柜式陈列为主，设施陈旧，吸引力较差。同时发现个别场馆对藏品背后故事挖掘不足，展陈内容单一，如在一些纪念馆只单独罗列相关图片，缺乏对图片背后故事的还原重现，感染力不足。

4、运转经费来源单一，人才缺口较大

通过对收集资料的整理，发现大多数博物馆运转经费来源都是财政拨款，非财政资金占比很小，而免费开放工作属于长期项目，需博物馆自身发挥多方力量，拓宽资金来源渠道，建立自我创收的长效机制来保障其运转活力。调查发现，专业性人才缺口较大,馆内人员配置结构不合理，无法从根本上提高服务质量，另外，还存在博物馆的专业人员流失等问题。

五、意见建议

（一）合理科学规划，完善免费开放配套政策

主管部门应协同相关部门做好免费开放项目的中长期规划，确定年度目标和实施计划，统筹全局，注重各类型博物馆个性发展、协同发展，提供发展方向和业务支持，对于与自身特点不相符的项目及时修正，适当指导。同时，做好免费开放配套政策建设，主管部门需在结合本省、本市实际情况的基础上进一步完善相应的管理制度、资金管理办法和分配办法，明确项目实施细则、各部门职责分工、组织实施、各项目单位应达到的具体目标，特别要针对博物馆纪念馆展陈更新、创新展览内容提出要求，督促项目单位挖掘馆藏，真正以特色吸引观众，以内容感召观众，以内涵教育观众，更利于规划目标实现。

（二）强化免费开放的全程监管，引入绩效评价机制

建立免费开放工作的全过程监管体制是确保工作更好开展的重要途径。有关部门应根据中央和省级相关要求，结合各市实际情况，对博物馆免费开放资金从立项申报、预算审批、资金拨付，到资金使用管理、项目组织实施、工作考核评价等实行全方位管理，做好过程性资料的收集归档工作，建立健全项目考核评价档案体系，建立完善以博物馆、纪念馆运转状况评估为重点，以宣传展示、开放服务为核心的博物馆纪念馆质量评价体系。财政部门适时会同宣传、文化、文物等部门对资金使用情况进行监察，提高员工工作积极性。

（三）加强工作人员的培训力度，建立灵活用人制度

博物馆免费开放后，各部门的工作任务相应增多，质量要求也日益提高，要加大对工作人员的培训力度，通过岗位培训交流学习等方式提升自身专业水平。另外，因免费开放后，参观量增大，工作人员数量缺口较大，可以通过合同招聘和招募志愿者缓解缺口压力。同时要解决好合同制员工因工资较低，人员流失率较高的问题，通过设置奖励机制和编制激励，进一步增加从业人员的积极性和稳定性。

（四）开办低价有偿特展，加大文创产品开发力度

由于我国博物馆、纪念馆是一类公益事业、全额拨款单位，场馆运营主要依靠财政补贴，在鼓励项目单位多方申请和利用同类专项资金解决在藏品征集、文物保护修复、对外交流和科学研究等方面实际困难的同时，需要博物馆自身发挥多方力量，拓宽资金来源渠。

一方面，鼓励举办低价有偿特色展览。为满足群众多样化观展的需要，建议博物馆、纪念馆在保持公益性定位不变的前提下，发挥自身资源优势，举办高水平特色低价专题展览，不以盈利为目的，收取低价门票主要用于弥补办展成本，实施市场化运作，有效激发从业人员的积极性，提升藏品的展出利用率，让馆藏文物活起来，满足不同层次群众观展需要，提升博物馆纪念馆服务质量。

另一方面，鼓励博物馆开展经营活动，鼓励开发文创产品。博物馆、纪念馆充分利用已有政策，尝试联合文化、旅游等部门，利用第三方服务外包等方式开发符合区域特色的文化产品、旅游纪念品，提升文创产品档次和特色，打造独具特色的文创产品，创新文创产业管理经营，增加场馆自主运营活力，探索以馆养馆模式。