一、 项目基本情况

（一）项目立项

1、项目立项依据及背景

2015年11月，国务院发布《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发[2015]67号），指出:义务教育是教育工作的重中之重，在全面建成小康社会进程中具有基础性、先导性和全局性的重要作用。自2006年实施农村义务教育经费保障机制改革以来，义务教育逐步纳入公共财政保障范围，城乡免费义务教育全面实现，稳定增长的经费保障机制基本建立。但随着我国新型城镇化建设和户籍制度改革不断推进，学生流动性加大，现行义务教育经费保障机制已不能很好适应新形势要求。城乡义务教育经费保障机制有关政策不统一、经费可携带性不强、资源配置不够均衡、综合改革有待深化等问题，都需要进一步采取措施，切实加以解决。

2016年1月，省政府发布《关于贯彻国发[2015]67号文件进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（鲁政发[2016]1号）。通知规定：“对城乡义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书”，“免费教科书资金，除国家规定课程由中央财政全额承担外，地方课程由省财政负担”。为此，2017年省财政立项安排专项资金，支持城乡义务教育免费教科书项目。

2、实施项目的目标和意义

建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，是教育领域健全城乡发展一体化体制机制的重大举措。这有利于实现城乡义务教育在更高层次的均衡发展，促进教育公平、提高教育质量；有利于深化财税体制改革，推动实现财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩，促进劳动力合理流动，推动经济结构调整和产业转型升级；有利于促进基本公共服务均等化。

（二）项目预算

1、预算分配依据、因素及投资额。根据《山东省人民政府关于贯彻国发[2015]67号文件进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（鲁政发〔2016〕1号）要求，2017年度，省教育厅根据16市免费教科书发行汇总结果，申报免费教科书项目资金1109792198元，其中春季学期免费教科书资金446418390元，秋季学期免费教科书资金663373808元。截止2017年12月31日，省财政已支付资金1030370642元，尚欠79421556元。无预算变更情况。

2、资金来源与计划安排。本项目资金来源为中央财政转移支付968230000元，省级一般公共预算132000000元；转移支付资金涉及16市的全部义务教育阶段学校。

（三）项目计划实施内容

1、项目立项时间。根据《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发[2015]67号）的文件精神，财政部、教育部于2016年11月印发《城乡义务教育补助经费管理办法》（财科教[2016]7号）。该办法规定：免费提供国家规定课程教科书和免费为小学一年级新生提供正版学生字典所需资金，由中央财政全额承担，具体根据各省份义务教育在校生数、补助标准、教科书循环使用等因素核定。中央财政对城市学生的免费教科书和寄宿生生活费补助从2017年春季学期开始。

2、批复单位。2016年1月28日，山东省人民政府下发了《关于贯彻国发[2015]67号文件进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（鲁政发〔2016〕1号），文件规定：免费教科书资金，除国家规定课程由中央财政全额承担外，地方课程由省财政负担。为此，省财政立项安排专项资金，支持城乡义务教育免费教科书项目。

3、项目内容。山东省城乡义务教育免费教科书项目供应商由山东省省级机关政府采购中心实行公开招标采购。山东省新华书店集团有限公司取得2017-2018年度山东省义务教育阶段教科书、配套练习册、学生字典的发行权，并与山东省教育厅签订采购合同。

4、项目实施区域及完成时间。2016年12月，山东省财政厅下发《关于提前下达2017年城乡义务教育经费保障机制改革转移支付资金的通知》（鲁财教【2016】70号），预拨2017年度免费教科书资金700160000元。2017年12月，山东省财政厅下发《关于追加2017年免费教科书转移支付支付资金的通知》（鲁财教【2017】67号），拨付2017年度资金330210642元，合计1030370642元。转移支付资金涉及16市的全部义务教育阶段学校。

（四）项目的组织管理

1、项目组织管理机构，是山东省教育厅、山东省财政厅及各市教育、财政部门。山东省教育厅负责项目日常管理，包括审核各市教育部门汇总上报的免费教科书申报资料，根据审核结果报省财政厅安排资金拨付。省财政厅组织对申报资料的复核及资金的下拨。

2、项目具体实施流程：各县（市、区）新华书店按照教学用书目录，根据本市使用的教材版本，按招生计划和在校生数等对各校进行征订，县、市新华书店层层汇总上报到省新华书店；省新华书店根据各县（市、区）上报的订数进行汇总，将汇总数提供给相关出版单位组织印供；各出版单位按订单批次供货；物流公司根据各县（市、区）新华书店的订数分发配送，开学前分批次送书到校；学校根据发货清单进行验收；学校将书分发到学生手中，并根据在校生数申报余缺，基层新华书店进行余缺调剂；县（市、区）新华书店根据学校负责人及相关人员签字确认的免费教材发放清单生成本县（市、区）免费教材上报汇总清单，由县级教育部门复核确认，相关负责人签字盖章，分别上报市教育局和市新华书店；市级新华书店生成本市免费教材上报汇总清单，由市级教育部门审核确认，相关负责人签字盖章，分别上报省教育厅和省级新华书店；省新华书店根据各市新华书店上报的免费教材清单进行审核汇总后上报省教育厅，省教育厅审核无误发文给省财政厅；省财政厅审核后按合同要求支付省新华书店货款。

二、项目绩效目标

项目实施绩效的战略目标是统筹城乡义务教育资源均衡配置，推动义务教育事业持续健康发展。具体项目绩效目标包括以下几方面：

（一）2017年春季学期开始，城乡义务教育阶段学生教科书全部免费发放。

（二）免费教科书发放及时率达100%。

（三）免费教科书覆盖率达100%。

（四）免费教科书征订数与在校学生数匹配率达100%。

（五）免费教科书循环使用率66%以上。

三、评价基本情况

（一）评价思路

项目评价方法采用比较法、专家评审法、座谈询问等，通过对绩效目标与实施效果的比较，结合对学生家长、教师、在校学生、主管部门的问卷调查和专家评估打分等，综合分析绩效目标实现程度，按照评价指标体系进行打分。

评价方式主要采用现场评价和非现场评价相结合的方式，从接受拨款学校中抽取96家进行现场、非现场评价，涉及补贴资金量1,960.31万元，现场评价学校数量和补贴资金量分别占总规模的33.33%和31.57%，地域范围上覆盖了接受拨款的全部16个市。

评价指标体系的设计是以省财政厅、教育厅发布的《山东省教育部门项目支出绩效评价指标体系框架》为基础，结合项目的特点和实际情况，设定了从项目评价得分到项目整体汇总或加权平均计算得分的评价路径。

（二）评价指标体系

本次绩效评价指标总标准分值为100分，包括投入（15分）、过程（30分）、产出（25分）、效果（30分）四个一级指标，项目立项、资金落实、业务管理、财务管理、项目产出、项目效益等六个二级指标，12个三级指标，35个四级指标。

（三）评价标准

绩效评价标准是衡量评价指标完成程度的尺度，包括计划标准、行业标准和历史标准等。评价标准清晰、准确，具有可操作性。该项目评价标准主要参照相关政府文件、免费教科书征订、发放等申请、审批资料。

（四）评价方法

1、比较法2、专家评审建议3、现场资料审核

（五）评价过程

评价工作过程主要包括前期准备、非现场评价、现场评价、综合分析、评价报告撰写5个阶段。

四、评价结论情况

（一）项目评价综合得分及等级

绩效评价组对16市48个县区96所中小学校分别进行了现场和非现场评价并对现场评价学校打分和非现场评价学校打分；在此基础上，通过计算各市所属现场评价学校得分和非现场评价学校得分得出各市的平均得分；以各市平均得分为基础考虑其资金额权重得出“义务教育阶段免费教科书”项目综合得分。经计算项目综合得分94.62分，评价等级为“优”。

（二）主要指标得分情况分析

主要指标得分情况表

1、投入

该项指标得分14.65分，得分率97.67%。该项指标反映问题较少，从16市现场评价和非现场评价学校来看，项目立项方面均按照相关文件进行，平均得分10分；资金到位方面，免费教科书项目资金由省财政统一支付项目供应商山东新华书店集团有限公司，资金到位率92.84%。因此按整体项目资金到位情况对该项指标进行了调整。该项指标平均得分4.65分。

2、过程

该项指标得分28.95分，得分率96.5%。该项指标反映问题较少，从16市现场评价和非现场评价学校来看，业务管理方面均按照相关文件制定了免费教科书征订、发行、循环使用等管理制度，免费教科书绩效考核方面完善和加强。该项指标平均得分14分；资金管理方面均按照相关文件制定了免费教科书资金管理制度。

3、产出

该项指标得分21.36分，得分率85.44%。是4个一级指标中得分率最低的。从16市现场评价和非现场评价学校来看，6个四级指标中除“征订数与在校学生数匹配率”外其他指标得分率较高，说明问题较少，征订数与在校学生数匹配率指标得分低是产出指标得分较低的主要原因。

4、效果

该项指标得分29.66分，得分率98.87%。从16市现场评价和非现场评价学校来看，效果指标主要是相关群体满意度，四项满意度指标得分均较高，说明免费教科书项目的实施得到社会相关群体的高度认可；义务教育巩固率指标得分高说明随着城乡义务教育经费保障机制的不断完善，有效提高了义务教育巩固率。从现场评价和非现场评价学校的数据来看，大部分学校的巩固率都接近100%。

（三）主要成效

“义务教育阶段免费教科书项目”主要成效如下：

1、2017年春季学期开始，城乡义务教育阶段学生教科书实现全部免费发放，减轻了城乡学生及家长的家庭负担。

从免费教科书项目实施效果看，免费发放学生用书，减轻了学生及家长的家庭负担。特别是2017年春季开始，城市义务教育阶段学生实现免费发放，统一了城乡义务教育“两免一补”政策，减轻了城市家庭的经济负担，市民的获得感、幸福感增强。

2、免费教科书准时发放。

免费教科书课前到书准时发放是免费教科书征订、发行管理的重要指标。现场核查16市16县区32所学校及非现场审核的16市32县区64所学校均做到了免费教科书课前准时发放。

3、免费教科书发放对在校学生全覆盖。

根据现场核查情况来看，学校征订、发放免费教科书只依据学籍，不再看户籍。切实履行了政府为全体适龄儿童提供免费义务教育的职责，对在公办学校和民办学校就读的学生“一视同仁”，都可以享受“两免一补”政策。做到了免费教科书发放对在校学生全覆盖。

4、初步建立免费教科书循环使用制度。

国家实行免费教科书部分国家课程用书循环使用的政策。从现场核查学校情况看，该项政策已落实并逐步被学生和家长所接受。节省了有限的财政资源。

（四）存在的问题

1、免费教科书循环使用制度尚不完善。部分科目教科书纳入循环使用机制，每年只拨付该部分科目教科书款的1/3，即循环使用率达到66%以上。存在的问题一是循环使用的课本未完全进行有效的消毒及翻新整理就投入使用，引起使用旧课本的学生及家长对卫生健康的顾虑；二是循环使用课本的回收、翻新、消毒等费用由学校负担，增加了学校的办学成本。

2、部分年级免费教科书闲置率较高，造成财政资金浪费。

本次现场、非现场核查的48县区中，有41县区的小学一年级、初一年级秋季入学存在免费教科书闲置。小学一年级免费教科书闲置率均值为8.35%；初一年级免费教科书闲置率均值为3.77%。以此推算，全省16市，2017年秋季入学：小学一年级免费教科书闲置率均值为8.58%，闲置免费教科书约10万套，金额715万元（41.33+13.93+16.25=71.51元/套）；初一年级免费教科书闲置率均值为3.46%，闲置免费教科书约3.5万套，金额505万元（144元/套）；资金浪费较大。

3、免费教科书征订渠道不统一，造成征订数量不一致。

目前省内征订免费教科书的渠道有两个，一是国家教材部分，学校向当地新华书店直接征订各学科用书的数量，书店配书到学校；二是地方教材及寒暑假作业部分，县区教育部门将征订数量上报上一级教育部门，最终由省教育社汇总、组织印供。国家教材与地方教材不同的征订渠道造成同一年级征订数量不一致。例如，全省16市2017年秋季国家教材征订发行数量1289868套，地方教材征订发行数量1266034套，二者相差23834套。

（五）项目得分情况表

免费教科书项目综合得分表

五、意见建议

（一）进一步完善免费教科书循环使用制度。拨付免费教科书循环使用专项经费并在循环使用课本的回收、翻新、消毒等环节制定严格的操作规范，保证卫生状况无忧，消除学生及家长的顾虑。

（二）建立闲置免费教科书回收机制，降低免费教科书闲置率。因起始年级新生无学籍作为参考，学校无法准确预估上报新生人数，又担心新生无课本可用，因此多订免费教科书在所难免。若建立闲置免费教科书回收机制，从县（区）整体上看，学校能互通有无，即把某学校闲置课本调配到课本不够的学校，可有效降低课本闲置率。

（三）建议对小学一年级免费教科书征订实行二次核准，确保免费教科书征订数与实际入学学生数一致。

（四）统一免费教科书征订渠道或加强沟通，避免国家教材与地方教材征订数量不一致。