一、项目基本情况

中共中央、国务院2015年初印发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，文件要求建立健全水权制度，开展水权确权登记试点，探索多种形式的水权流转方式。推进农业水价综合改革，积极推广水价改革和水权交易的成功经验，建立农业灌溉用水总量控制和定额管理制度，加强农业用水计量，合理调整农业水价，建立精准补贴机制。吸引社会资本参与水利工程建设和运营。鼓励发展农民用水合作组织，扶持其成为小型农田水利工程建设和管护主体。积极发展农村水利工程专业化管理。

2016年2月21日，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》，目的是加快建立健全农业水价形成机制，促进农业节水和农业可持续发展。

我省改革目标是在全省农田有效灌溉面积范围内推行农业水价综合改革，建立起合理反映农业供水成本、有利于节水和农田水利工程良性运行的农业水价形成机制。改革的基本原则是必须尊重农民意愿，总体上不增加农民负担。水价制定要充分考虑农民承受能力，制度安排要最大程度惠及广大农户，让农民在高效用水前提下用的起水，在积极参与改革中共享改革成果。我省各地市按计划部署实施改革任务，依据山东省制定的整体推进计划制定了市级的总体推进计划，成立了领导小组，统筹协调各市改革任务的推进和实施。

二、项目绩效目标

（一）总体绩效目标

山东省制定了省级总体实施方案，计划用十年时间，即从2016年至2025年完成山东省境内8208万亩农业灌溉面积的农业水价综合改革任务，并将改革任务分解到了17个地市。同时要求，农田水利工程设施完善的地区要加快推进改革，用3—5年时间率先实现改革目标。

（二）年度绩效目标

根据省水利厅的安排，2017年度12月底前我省使用省级补助资金的16个市（不含青岛），计划完成改革面积235万亩。各市及所属县区在分配任务的基础上，结合自身实际制定了年度实施计划，计划当年完成改革面积297.03万亩。

三、评价基本情况

（一）评价的范围和目的

对2017年度省财政水利发展资金（农业水价综合改革）进行绩效评价，是为了贯彻党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的精神，切实提高资金使用效益，从而更好的推进农业水价综合改革项目的实施，建立健全项目县建设资金使用管理、激励和约束机制，发现项目实施过程中存在的问题，为今后项目规范实施提出合理化建议。

评价对象为2017年省财政安排的省级财政专项资金5000.00万元的使用绩效，评价范围包括16个地级市，60个县（市、区）的农业水价综合改革项目。

（二）评价指标体系

绩效评价指标体系的设置以《财政部关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》（财预〔2013〕53号）中的项目支出绩效评价共性指标体系框架为基础，结合对项目相关文件、资料的研究以及调研，设置4个一级指标、6个二级指标、18个三级指标、52个四级指标，基本上覆盖了项目的投入、过程、产出、效果四个方面。

（三）评价方法

结合项目实际情况，综合采用横向比较法、目标比较法、因素分析法、专家评议法和问卷调查法等。

四、评价结论和绩效分析

（一）综合评价结论

评价工作组通过综合分析非现场评价得分和现场评价得分情况，确定该项目最终得分为85.95分，绩效等级为“良”。

（二）绩效分析

1.各地市得分情况及分析

具体到16个地级市的综合评价平均得分，平均得分超过90分的地市有5个，占31.25%；平均得分80-90分的有8个，绩效评价等级为良好，占50.00%；平均得分60-80分的有3个，绩效评价等级为中等，占18.75%。

表1：各地市综合得分表

2.完成数量：60个项目县区共实施了341.06万亩农业水价综合改革任务，超省级计划亩数（235万亩）106.06万亩，超出比例为45.13%。

3.完成质量：

（1）60个项目县区共有48个县区制定了水价产生制度。

（2）60个项目县区内供水计量设施的达标完成面积339.93万亩，农田灌溉体系的完善面积340.08万亩，节水技术和措施的推广面积340.31万亩。

（3）60个项目县区共发放21473份水权证书，包含287.33万亩项目区面积。

（4）60个项目县区内共发放产权证书4612份，包含295.68万亩；发放使用权证书8457份，包含面积286.80万亩。

（5）60个项目县区内共有淄博沂源县等12个县区发放精准补贴与节水奖励资金共计222.90万元。

4.项目效益：

（1）经济效益非常显著。按项目区作物增产数量测算，可促进增收134,40.00万元。同时，提高了灌溉效率，且在省工方面通过项目灌溉机械化程度的提高来降低劳动强度，解放了劳动力。

（2）社会效益非常显著。各地的农业灌溉用水都得到进一步的完善，灌溉用水的利用率、保证率都得到不同程度的提高，从而进一步提高了农作物的产量和品质，促进了农业高产制、高效率的发展，增加了各地的群众满意度，提高了群众节水灌溉的积极性。

（3）生态效益非常显著。在生态效益方面，水价的实施，节约了当地水资源，缓解了水资源供需矛盾，有利于水资源的可持续利用。根据各县区统计，按照亩均年节约用水40立方计算，改革实施区年可节约用水13640万立方。

（4）可持续影响非常显著。2017年农业水价综合改革项目的可持续影响效果显著。各项目县区改革实施面积处均成立用水者协会（组织）并将产权移交给协会（组织），各地均制定了水价实施方案，以确保用水协会长期有效运行及可持续性发展。

（5）受益群体满意度较高。通过满意度调查问卷显示，各地社会公众对项目实施的满意程度为满意（满意度为96.16%）。

五、存在的问题

（一）各地项目的实施方案有待进一步优化

评价中发现，各地编制的实施方案在可操作性上还存在一定的差距，进度安排平均化，不符合实际规律。水权制度、奖补机制等配套政策的研究滞后，改革任务落地难。

（二）绩效管理意识不到位，绩效目标申报不规范

16个地市均未按照要求进行绩效目标申报，在评价过程中，评价组要求各地市组织相关县区补充完善绩效目标申报表，截至评价结束，60个项目县共计补充完成绩效目标申报表57份，还有3个县区未补报绩效目标申报表。

（三）农业水价综合改革的制度体系需进一步要完善

农业水价综合改革的制度体系已得到初步的建立，但由于还处于改革初期，还存在需要完善和补充的地方，如实施方案（含总体实施方案及年度实施方案）编制与评审制度、绩效目标编制与评审制度等。

（四）各地督查制度中，缺少对农村水价综合改革任务完成情况评价的细化的、量化的标准

省水利厅制定了《山东省农业水价综合改革工作督查办法（试行）》，该办法主要是对农业水价综合改革整体工作进行督察，代替不了年度改革任务的验收制度。在本次绩效评价实施过程中，发现各地不同程度的存在改革任务管理不规范，缺少统一的验收制度等问题，导致对改革任务的完成情况无法进行准确的判断和量化评价。

六、意见建议

（一）强化农业水价综合改革督查制度，细化、量化评价指标

建议进一步强化督查制度，并在督查指标体系中，细化、量化各项指标，将改革任务及其子任务细化，分别进行督察。避免在同一区域五项改革任务没有同步开展、同步完成的情况下，出现以偏概全或局部影响全局的督查结果。同时，探索将督查申报材料、督查结果与相关档案作为绩效评价的依据之一，尽量减少项目单位准备资料的难度和工作量。

（二）推进管理标准化

农业水价综合改革任务，不同于农田水利建设工程，改革分五个方向的改革任务，每个改革任务又分多个子项目。需要有一个规范的、标准的管理体系，特别是不同于其他任务的方面，以确保改革任务实施过程中有法可依、有章可循，为项目实施保驾护航。

（三）项目管理中应加强制度执行的严谨性

鉴于评价中发现的管理不规范的问题，如方案编制、预算编制、项目采购、验收等方面，建议各项目县应该加强项目的规范化管理，从严、从细，严格执行现有的法律法规以及管理制度。

（四）关于投资结构问题的建议

鉴于评价中发现的2017年度改革实施过程中存在的投资结构中省级专项资金占比过高的现象，随着后续改革任务实施中改革任务面积大幅增加、难度逐渐加大、单位面积投资需求量增加的因素，建议各级政府、主管部门加强在项目吸引社会资本方面的研究，制定相应的政策，强力推进PPP模式，开启农村水利工程投融资创新模式，为社会资本进入创造条件，减少政府的投资压力，逐步形成较为合理的投资结构。