一、项目基本情况

（一）项目立项政策背景及实施目的

公共文化服务体系是指由政府公共部门为主提供的、以保障公民的基本文化生活权利为目的、向公民提供公共文化产品与服务的制度和系统的总称。加强公共文化服务体系建设，是繁荣发展社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会的必然要求。美术馆、公共图书馆、文化馆（站）（以下简称“三馆一站”）作为政府举办的公益性文化事业单位，是开展公共文化服务的重要载体，更是保障人民群众基本文化权益的重要阵地。

2011年，《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发〔2011〕5号）中明确了推进美术馆、图书馆、文化馆、博物馆免费开放的任务目标，同年3月，省文化厅、省财政厅发布《关于推进全省美术馆、公共图书馆、文化（艺术）馆、文化站免费开放工作的意见》（鲁文〔2011〕23号），对全省“三馆一站”免费开放工作进行了部署。

为支持我省“三馆一站”免费开放工作，自2011年起设立“三馆一站”免费开放“以奖代补”资金。截至2017年底，全省17个市共有49个美术馆、157个文化（艺术）馆、154个公共图书馆、1815个文化站实现免费开放。

（二）项目内容和预算支出情况

“三馆一站”免费开放补助资金主要用于“三馆一站”免费开放后正常运转及提供基本公共文化服务。基本内容主要包括免费开放公共空间设施场地，与其职能相适应的基本公共文化服务项目，以及一些辅助性服务。

2018年，安排中央和省级“三馆一站”免费开放补助资金9984万元，用于我省省级馆站及16个市（除青岛外）“三馆一站”免费开放。截至2018年底，全省各馆站收到“三馆一站”免费开放补助资金8543.30万元，到位率85.57%；实际支出6543.42万元，预算执行率76.59%。

（三）项目绩效目标

1.项目绩效总目标

在建立健全“三馆一站”规章制度、明确职能职责和服务内容的基础上，提供与其职能相适应的基本文化服务，设施利用率明显提高，实现“三馆一站”免费开放，公共文化免费服务成为政府的重要民生项目和公共文化服务品牌。不断增强“三馆一站”公共文化服务能力，按照基本公共文化服务标准，保障人民群众基本文化权益。

2.年度绩效目标

产出目标：

（1）美术馆举办公益性专题展览不少于4次；举办公益性公共教育活动（如培训、讲座、辅导等）分别不少于12次。

（2）公共图书馆年开展流动图书服务不少于12次；举办公益性展览展示不少于10次；举办公益性讲座，市级图书馆不少于50次，县级图书馆不少于30次。

（3）文化馆组织开展群众文体活动不少于100次；举办公益性展览展示不少于12次；举办公益性艺术培训每年不少于80次。

（4）乡镇（街道）综合文化站（中心）组织开展群众文体活动不少于30次；举办公益性艺术培训每年不少于20次。

（5）图书馆、文化馆（群众艺术馆）、美术馆开放时间360天以上，乡镇综合文化站开放时间300天以上；公共图书馆、文化馆（站）、美术馆等公共文化设施错时开放时间不低于开放时间的1/3。

（6）免费提供寄存、开水服务、资料简介、咨询解答、特殊人群（未成年人、老年人、农民工、残疾人等）服务等内容。

效益目标：

通过实施“三馆一站”免费开放补助资金项目，图书馆公益性讲座等服务项目、书刊文献外借册次、流通人次较上年增长率不低于15%；文化馆（群众艺术馆）、乡镇综合文化站组织文艺活动、举办公益性培训等服务项目较上年增长率不低于15%；美术馆举办美术作品展览次数、参观人数、展出作品总数较上年增长率不低于15%；社会公众满意度达到90%以上，群众投诉及时处理，无负面新闻报道。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

绩效评价对象为2018年中央和省财政安排的专项资金9984万元；评价范围覆盖16个地级市、128个县（市、区）、2023个馆站。通过本次绩效评价工作，对补助资金分配、预算执行、项目管理和绩效目标达成情况进行分析，总结项目经验做法，发现资金使用和项目管理中存在的问题及潜在风险，提出优化和改进建议，从而提高“三馆一站”免费开放补助资金规范化、科学化和精细化管理水平，促进公共服务水平的提升，进一步提高资金使用效率和效益。

（二）评价依据

评价依据包括中央和省级关于规范预算绩效管理的相关政策文件、以及加强“三馆一站”免费开放工作的相关文件和项目实施过程中所采取的具体财务管理办法、业务管理办法等。

预算绩效管理文件主要包括：《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）、《关于印发<山东省“三馆一站”免费开放资金绩效考评办法（试行）>的通知》（鲁财教〔2013〕51号）、《关于印发山东省省级预算支出项目第三方绩效评价工作规程（试行）的通知》（鲁财绩〔2018〕7号）等。

“三馆一站”免费开放工作推进文件主要有：《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发〔2011〕5号）、《关于推进全省美术馆、公共图书馆、文化（艺术）馆、文化站免费开放工作的意见》（鲁文〔2011〕23号）、《关于印发<“三馆”免费开放“以奖代补”专项资金管理使用办法>的通知》（鲁财教〔2011〕72号）和《关于印发<中央补助地方美术馆 公共图书馆 文化馆（站）免费开放专项资金管理暂行办法>的通知》（财教〔2013〕98号）等。

（三）评价指标体系

“三馆一站”免费开放补助资金项目评价指标体系参照《关于印发<山东省“三馆一站”免费开放资金绩效考评办法（试行）>的通知》（鲁财教〔2013〕51号）绩效评价共性指标体系设置，包括评价指标、指标解释、评价标准、指标权重、数据来源、证据收集方式等，包括投入、过程、产出、效益4项一级指标、6项二级指标、17项三级指标和47项四级指标。绩效评价指标体系详见表1。

表1  评价指标体系

（四）评价方法及实施过程

评价工作遵循“客观、公正、科学、规范”的基本原则，按照严格的程序、客观的态度，坚持定量优先、定量与定性相结合的方式，运用比较法、公众评判法等方法，在全面收集全省“三馆一站”统计数据的基础上，选取3个省级馆、6个地级市（含省直管县）共33个馆站进行了现场核查，对专项资金分配和使用、项目管理、产出和效益各环节进行规范性、有效性和合理性评价，同时采取分层抽样方法，对受益群众进行了满意度问卷调查，以点面结合的方式，通过充足的数据来支撑评价的逻辑紧密性与客观性。

三、评价结论情况

（一）综合评价结论

项目实施以来，在中央和省级财政专项资金的引导下，各地“三馆一站”免费开放工作有序开展，丰富了人民群众的精神文化生活，推动了我省基本公共文化服务体系建设。但仍存在绩效目标编制不够完善等问题。该项目综合评价得分86.71分，项目绩效评级为“良”。综合评价得分情况详见表2。

表2  综合评价得分情况

（二）绩效分析

1.投入指标分析。本项目根据中央、省“三馆一站”免费开放相关政策设立，项目立项规范，相关绩效目标设定合理，但绩效指标细化量化程度不足。

2.过程指标分析。本项目主管部门和各馆站免费开放的相关业务和财务管理制度较为健全，但存在资金过程监控有效性不强等情况。

3.产出指标分析。本项目相关馆站全部落实免费开放政策，馆站配套设施、服务质量较高，各项活动开展情况良好，但存在个别馆站未达到相关服务量标准的情况。

4.效益指标分析。本项目相关馆站在落实免费开放政策的同时，提供各项文化服务的数量总体实现较快增长，相关长效管理机制不断完善，群众满意度较高，但存在个别馆站服务量增长率不高的情况。

（三）取得的成效

1.奠定公共文化服务体系建设基础，丰富群众文化生活。免费开放服务是一项系统的群众文化工程，是构建公共文化服务体系的基础。全省各地市级和县级美术馆、公共图书馆、文化馆以及乡镇综合文化站均实现了无障碍、零门槛进入，公共设施场地免费开放，基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供，一些辅助性服务如办证、存包等全部免费，极大地便利了群众的文化生活，使惠民政策得到广泛宣传，科学知识得以及时普及，为建设现代公共文化服务体系发挥了重要的保障作用。

2.推进公共文化服务均等化，保障特殊群体享有均等文化服务权益。一是建立了覆盖省、市、县、乡、村（社区）的五级公共文化服务基础设施网络，以市县“三馆一站”为中心，在城乡基层开展流动服务和数字服务。二是保障了老年人、未成年人、妇女、残疾人、下岗失业人员、城市低收入群体、农民工和农村留守人群等特殊群体的基本公共文化权益。如公共图书馆配备盲文书籍，开展盲人阅读服务，省、市图书馆建成盲人数字图书馆；公共图书馆、文化馆、美术馆等场所设置无障碍设施；开展面向老年人、未成年人的公益性文化艺术培训服务、展演和科技普及活动；开展学龄前儿童基础阅读促进工作，向中小学生推荐优秀出版物、影片；将农民工文化建设纳入常住地公共文化服务体系，满足农民工群体的基本文化需求等。

3.不断完善基本公共服务保障、技术、评价标准体系，推进公共文化服务标准化。为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于加快构建现代公共文化服务体系的意见〉的通知》（中办发〔2015〕2号），我省出台了《省委办公厅、省政府办公厅印发〈关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见〉的通知》（鲁办发〔2015〕25号），各市均提出了相应的实施方案，制定了基本公共文化服务保障标准体系、公共文化机构技术标准体系及公共文化服务评价标准体系。

4.创新公共文化设施管理模式，引导社会力量参与公共文化服务。调动社会力量参与公共文化服务积极性，拓宽社会力量参与公共文化服务的渠道，引导和鼓励社会力量以捐赠物品、资助项目、赞助活动、提供设备、提供免费课程等途径，参与“三馆一站”公共文化服务体系建设，既解决了人才不足等问题，又解决了群众不断增长的公共文化服务需求与政府有限供给能力之间的矛盾，有力提升了文化服务供给能力与服务效能。

四、存在问题

（一）部分馆站未达到基本公共文化服务实施标准

一是部分基本公共文化服务项目未达到标准要求，如年举办公益展览次数、培训次数和讲座次数等。二是部分馆站开放时长和错时开放时间未达到标准要求。馆站服务未达到实施标准主要包括以下几个原因：一是个别馆站2018年存在馆站搬迁的情况，在搬迁期间内无法正常开馆并提供相关公共服务；二是部分馆站举办活动规模提升，单项活动举办周期加长，导致一些公共文化服务完成次数和增长率未达到规定标准；三是部分区县馆站空间有限、设施陈旧，导致公共文化产品和服务供给受限。

（二）绩效目标指标设置不够规范、完整

各市（县）文化和旅游局、馆站均针对专项资金编制了绩效目标申报表，但部分馆站的绩效目标申报表中存在指标缺失的情况和指标设置不够清晰明确、无法衡量的现象。绩效目标指标不规范，会造成绩效目标管理的基础性作用减弱，无法有效指导馆站相关工作，也不利于后期对预算执行和项目管理情况的监督考核。

五、意见建议

（一）进一步优化考评指标，有效开展考评工作

建议业务主管部门根据省及各市建立的公共文化服务保障标准体系、技术标准体系和评价标准体系，完善考核要点和考核标准。个别考核要点如“图书馆、文化馆（群众艺术馆）、美术馆每年开放时间”需综合考虑馆站闭馆的情况，合理设置考核目标值，增强目标可实现程度。在明确目标和考核标准的前提下，加强对目标完成情况的过程监管，以保障各馆站达到我省基本公共文化服务实施标准的要求，为更好构建现代公共文化服务体系打下基础。

（二）项目单位完善相关制度，加强项目管理

建议项目实施单位完善资金管理制度和项目管理制度，对项目实施和资金使用情况进行全过程管理，确保项目实施的进度和质量，进一步提高资金使用效益。

（三）完善绩效目标，提高绩效目标填报质量

绩效目标的设定，是实现预算和绩效管理一体化的基础。通过考察项目绩效目标设置的合理性和绩效目标的实现情况，可以更加合理地安排项目预算，提高资金使用效率。建议按照《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求，将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，并进一步明确绩效目标填报要求，保证绩效目标的细化、量化、可衡量、可实现。