一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施的目的

党的十九大对加强生态文明建设、打好污染防治攻坚战、建设美丽中国做出全国部署。2019年习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话，对财政支持生态环保工作提出了新的更高要求。为推动山东省生态文明建设，根据《山东省人民政府办公厅关于印发<建立健全生态文明建设财政奖补机制实施方案>的通知》（鲁政办字〔2019〕44号）、《山东省财政厅 山东省环境保护厅关于印发<山东省省级环境污染防治资金管理暂行办法>的通知》（鲁财资环〔2019〕1号）等文件要求，山东省设立生态文明建设财政奖补资金（以下简称：省级奖补资金）。省财政根据各地市环境生态质量和主要污染物减排任务完成情况等，向各市分配下达奖补资金，支持各地开展生态环境重点领域的污染治理和生态修复及保障信息化监控设施、执法能力建设等工作。对省级奖补资金，各市可以打破各项资金的具体使用方向，与本地区安排的节能环保资金整合，根据当地环保工作实际，围绕打好污染防治攻坚战的目标、任务，统筹用于辖区内节能减排、大气、水、土壤、重金属、农村生活污水、固废与危化品、放射性废物、噪声、重点生态功能区、自然保护区等生态环境质量改善等相关工作，以及信息化监控设施、执法能力建设等方面。

（二）项目内容和预算支出情况

2019年度山东省生态文明建设财政奖补资金80670万元，其中：空气质量生态补偿资金26216万元，地表水生态补偿资金48672万元，自然保护区生态补偿资金5782万元。

表1：2019年度生态文明建设财政奖补资金分配情况表

各市获得的生态补偿资金与本地区环保资金整合，围绕打好污染防治攻坚战的目标、任务，统筹用于辖区内生态环境质量改善、推进“四减四增”等相关工作落实、信息化监控设施保障、环保执法能力建设等方面。截至2020年5月底，省级奖补资金全部下达，资金到位率为100%。资金支出64963.92万元，预算执行率为80.39%。

（三）项目绩效目标

1.项目绩效总目标

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实全国和全省生态环境保护大会要求，建立支持生态文明建设常态化、稳定化的投入保障机制，确保“ 十三五”节能减排目标全面完成，推动全省生态文明建设迈上新台阶。

2.项目2019年度绩效目标

达到国家下达的排放总量、水、气等环境质量年度目标。对16个市的地表水、大气、节能减排、自然保护区环境质量改善提升进行奖励，二氧化硫比2015年累计削减23%，氮氧化物比2015年累计削减23%，化学需氧量比2015年累计削减9.9%，氨氮比2015年累计削减11.4%。国控地表水考核断面优良比例不低于59%，国控地表水考核断面全面消除劣V类水体比例不高于3.6%。PM2.5比2017年改善4.5%，PM10比2017年改善17.9%，二氧化硫持续改善，二氧化氮改善控制在二级标准以内，空气质量良好率比2017年改善2.4%。自然保护区保障正常运转，提高管护能力。社会公众满意度达到80%。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围

省级资金80670万元，项目430个，覆盖全省16个市及所属的县（市、区）。

2.评价目的

通过绩效评价，总结经验，发现问题，改进工作，进一步加强奖补资金管理，提高财政资金的使用效益，为下一步预算资金安排提供重要参考。

（二）评价依据

《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》(财预〔2020〕10 号)、《山东省省委山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》(鲁发〔2019〕2号)、《中共山东省委 山东省人民政府关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》(鲁发〔2018〕38号)、《山东省人民政府办公厅<关于印发建立健全生态文明建设财政奖补机制实施方案>的通知》（鲁政办字〔2019〕44号）、《财政部 生态环境部关于印发〈大气污染防治资金管理办法〉的通知》（财建〔2018〕578号）、《财政部 生态环境部关于印发〈水污染防治资金管理办法〉的通知》（财资环〔2019〕10号）等文件及各部门（单位）提交的与项目决策、过程管理、资金管理、绩效实现等相关的资料。

（三）评价指标体系

1.评价指标体系

根据《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》(财预〔2020〕10 号)、《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号)，结合奖补资金特点，评价指标体系包括决策、过程、产出、效益四个方面，下设二、三、四级指标，总分值设定为100分。其中，项目决策20分，过程20分，产出40分，效益20分。

2.综合绩效评价级次评定标准

依据《山东省省级项目支出绩效评价财政评价和部门评价工作规程》(鲁财绩〔2020〕4号)），分为4个等级：综合得分在90-100分（含90分）为优；综合得分在80—90分（含80分）为良；综合得分在60-80分（含60分）为中；综合得分在0-60分为差。

（四）评价方法

本着科学、规范、独立、客观、公正的原则，评价采用比较法、因素分析法、专家评议法和公众调查法，通过对决策、过程、产出、效益的比较和分析，对项目绩效情况进行综合评价。

鉴于该项目资金规模大、覆盖面广、涉及区域多、管理方式各异的特点，评价采取现场评价和非现场评价相结合的方式进行，注重点面结合，力求全面反映项目整体绩效情况。

1.现场评价

现场评价覆盖16个市，涉及资金80670万元，占比100％;现场评价项目277个，占比64.42%。

2.非现场评价

对现场评价之外的县(市、区)提交的相关资料和数据，进行分类、汇总、梳理、分析，对发现的问题进行讨论确认。

三、评价结论

（一）综合评价结论

2019年度生态文明建设财政奖补资金绩效评价综合得分81.9分，绩效评定级别为“良”。各指标详细得分情况详见附件2。

表2：2019年度生态文明建设财政奖补资金绩效评价得分

（二）绩效分析

依据绩效评价指标体系，根据评价情况对各指标进行综合打分，并分别从决策、过程、产出、效益四个方面进行分析。主要指标得分情况见表3。

表3：山东省2019年生态文明建设财政奖补资金绩效评价指标得分

1.决策情况：评价得分19.5分，得分率为97.5%。绩效目标设定与山东省生态文明建设、环境污染防治等整体工作要求相符，但绩效指标设置不够科学，数量指标设置未能与具体工作任务相对应，质量指标未能体现对实际工作质量的约束作用，成本指标设置不够量化。

2.过程情况：评价得分17.2分，得分率为86%。奖补资金到位率为100%。空气质量生态补偿资金执行率为88.4%;地表水环境质量生态补偿资金执行率为76.8%;自然保护区生态补偿资金执行率为75.93%。三项资金加权平均，资金执行率为80.39%。奖补资金管理相关组织机构健全，职责分工明确；主管部门采取了必要的监管措施，要求逐级上报省级生态补偿资金项目进展情况表，掌握项目进展信息。但项目过程控制存在不足，进展情况表未能反映偏差原因分析、预期完成可能性、预计开工/完工时间等关键监控信息。

3.产出情况：评价得分26.3分，得分率为65.75%。水污染防治类项目得6.7分。该类项目存在变更工作内容未履行调整手续、招标不规范、前期论证不充分等问题。空气质量改善类项目得14分。该类项目存在缺少具体实施方案、验收不规范、资金支出不规范等问题。自然保护区建设类项目得5.6分。该类项目存在扩大奖补资金支持范围、变更工作内容未履行调整手续和验收不规范等问题。

4.效益情况：评价得分18.9分，得分率为94.5%。环境效益指标得15分，达标率比较高。满意度得3.9分，根据调查问卷结果，社会公众对项目实施的满意率为87.66%。

（三）取得的成效

1.完善工作机制，提高环保资金绩效管理水平。省生态环境厅成立专项资金绩效评价工作领导小组，规范工作流程，推行由省环境规划院、会计师事务所、工程专家三方组成的第三方评估模式，以提高评估的客观性、公正性，指导各级生态环境部门自主开展绩效评价工作，环保专项资金绩效管理工作水平不断提高。

2.强化结果应用机制，建立绩效评价奖惩机制。2020年省级财政设立绩效考核专项奖励资金，建立绩效评价奖惩机制，通过运用各市2018年重点绩效评价结果，对评价等级为“优”的市，评价得分赋值“200%”，对评价等级为“良”的市，评价得分赋值“100%”，对评价等级为“中”的市，评价得分赋值为“0”，按3项评价结果平均得分分配资金切块下达各市。通过强化评价结果应用，建立绩效评价结果与预算安排挂钩机制，进一步提高财政资金使用效益。

3.明确目标导向，奖惩政策取得实效。山东省省级环境污染防治专项资金支持领域不断扩大，支持方式逐步创新，为全省生态环保事业发展提供了有力支持。空气环境质量方面，2019年山东省PM2.5、PM10、SO2、NO2平均浓度较2013年分别下降49.0%、41.3%、80.3%、27.1%。其中，PM2.5平均浓度提前达到国家下达的“十三五”目标要求；SO2年均浓度连续6年达到国家环境空气质量二级标准，连续2年达到一级标准；NO2浓度连续4年达到一级标准。地表水环境质量方面，2019年山东省国控地表水考核断面优良水体比例达到65.1%，劣Ⅴ类水体比例控制在1.2%以内，均完成当年国家下达的约束性指标任务；县级地表水型饮用水源地保护区内636个环境违法问题全部整改完成，省级贫困村水源保护区清理整治完成率达到100%。自然保护区方面，自然保护区保护和管理水平得到提升，各设区市自然保护区科学研究价值、文化教育价值和旅游价值得到实现，进一步维护了保护区内生物多样性及生态系统的完整性。

（四）存在的问题

1.部分市资金分配不够科学合理。一是超范围使用资金。将奖补资金用于景观绿化、环卫保洁、征地补偿、工作经费等与生态环境质量改善无关工作。二是资金分配过于分散。2019年度奖补资金支持的项目总数达430个，其中20万及以下项目达67个，10万及以下项目34个。项目碎片化、资金分散化，难以集中力量解决环保突出问题。另外，个别市县补助资金分配方案不够公平与合理。

2.部分项目环境效益不明显。有的生态环保项目，如机动车尾气遥感监测，部门间缺乏协调联动，统筹协调机制不畅，监测结果得不到应用，项目建成后“有绩无效”。有的项目，如河道清理整治、扬尘治理等，短期、临时效果较好，但可持续效果不够明显。

3.部分项目前期论证不充分，实施不规范。生态文明建设资金采取事后奖补方式，在项目前期无法确定能否获得奖补资金支持的情况下，编制的实施方案与实际情况往往脱节，建设内容、规模、技术路线、工程投资等论证也不够充分，资金下拨后，重新编制方案，调整项目设计，补报相关手续，造成项目预算不细化、项目实施程序不规范等一系列问题。

四、意见建议

（一）资金投向注重实效，集中力量解决环保突出问题

一是发挥财政资金聚集效应，集中力量解决环保突出问题。建议生态环境部门围绕打好污染防治攻坚战的目标、任务，选择当前迫切需要解决、又具有普遍性的突出问题，统筹使用好奖补资金，发挥财政资金聚集效应，集中力量对某一区域、某一行业或某一种污染物开展治理，逐个攻克难关，争取经过三、五年时间，完成几个重点领域的主要任务，解决影响本区域生态环境质量的突出问题，使资金投入绩效得以集中呈现。

二是规范资金支持方向及范围。建议生态环境部门紧密围绕环境效益这一核心目标安排落实项目，避免将奖补资金用于绿化工程、水利工程、征地补偿、工作经费等与生态环境质量相关性不大的领域。

（二）规范项目遴选机制，提高项目管理水平

一是提前布局谋划，加强项目储备。建议生态环境部门加强项目论证，推进大气、水等专项项目库建设，并实行项目库动态管理，按照轻重缓急及项目成熟度排序，做到“项目等钱”，避免“钱等项目”。

二是规范项目遴选程序，提高项目申报质量。建议生态环境部门进一步完善专项资金的申报立项程序，公开发布申报通知，明确项目申请条件和材料要求，除严格审核资料外，还应通过专家评审、实地考察等形式对项目申报进行把关，避免申报材料不实等现象，并严格履行公示程序，确保项目遴选公开、公平、公正。

三是提高备案项目约束力，规范项目调整程序。奖补资金支持项目提交省级生态环境厅备案后，各市县应切实履行项目管理主责意识，明确项目实施、调整程序和要求，项目一经确立避免随意调整，确需调整的需严格履行论证、审批程序。

（三）加强项目实施过程管控，严格资金核算与审批

一是项目实施单位应按规定及时、规范开展前期审批立项工作。鉴于基建项目报建工作复杂、前期办理手续耗时较长，建议项目单位在完善项目储备库的基础上，尽早着手开展环保、规划、国土等部门的备案、审查、审批工作，为项目早日开工建设创造有利条件。

二是加强采购管理，依法规范履行政府采购程序。严格按照相关法规规定的方式、方法、程序组织开展招标采购工作，严格对违规违法违纪行为的处置，保证采购活动的公开、公平、公正，以保证项目质量，规避专项资金投入风险。

三是规范项目验收管理。首先应明确各类项目的验收主体、验收程序，落实验收责任；其次应注意验收过程规范性，保证验收内容完整，以及竣工验收、环保验收等验收程序完整，确保资金支出的合规性。

四是规范专项资金核算，加强固定资产管理。对专项资金单独核算，确保专款专用，严格按预算、按进度、按程序拨付和使用，坚持先批后用，先审后拨。同时，在项目竣工验收合格后及时办理资产交付使用手续，规范固定资产的核算。