一、项目基本情况

（一）项目立项政策背景及实施的目的

老旧小区是指城市或县城国有土地上建成时间较长，失养失修失管严重、市政配套设施不完善、公共服务和社会服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区。加快改造城镇老旧小区，不仅是一个群众愿望特别强烈的民生工程，同时也是一个发展工程。为进一步提高城市发展的宜居性，持续改善老旧小区居民生活条件并有效拉动经济，中央城市工作会议提出“加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治”。住建部、发展改革委、财政部联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，全面推进城镇老旧小区改造。山东省老旧小区改造工作走在了全国前列，早在2015年，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅等11个部门联合下发了《关于推进全省老旧住宅小区整治改造和物业管理的意见》（鲁建发〔2015〕5号），制定了老旧小区改造中长期规划，要求各市用5年时间推进全省老旧住宅小区整治改造工作，到2020年底实现物业管理全覆盖。

（二）项目内容和预算支出情况

2019年度山东省老旧小区改造补助项目预算总额50988万元，其中中央资金27988万元，省级资金23000万元。主要内容是对老旧小区的安防设施（监控系统、防盗门等）、环卫消防设施、环境设施（小区道路、绿化等）、基础设施（排水系统、整治空中线缆等）、便民设施（健身设施、商业设施等）进行改造。截至2020年5月底，项目支出22057.41万元，预算执行率为43.26%。

（三）项目绩效目标

1.项目绩效总目标

围绕改善居民群众生活环境，坚持“政府主导、业主参与、社会支持、企业介入”，通过公共财政支持、物业企业服务、原产权单位分担，引导业主自觉缴纳物业费，发动社会资金积极资助，与社区建设、社区管理紧密结合，扎实推进老旧住宅小区整治改造，有序扩大物业管理覆盖面，实现“百姓得实惠、企业得效益、政府得民心”。用五年时间推进全省老旧住宅小区整治改造和物业管理，2015年开展试点，2016年起整体推开，到2020年底基本完成整治改造，实现物业管理全覆盖。

2.项目2019年度绩效目标

（1）数量指标：2019年度完成14个地市、60个县区、906个老旧小区的整治改造，改造面积为1752.95万平方米，涉及居民204632户。（2）质量指标：验收合格率100%。（3）时效指标：开工目标完成率100%。（4）社会效益指标：老旧小区基础设施、人居环境、公共秩序、安防工作得到改善，实现人民群众对美好生活的向往。（5）可持续影响指标：通过街道、社区、物业及业委会对老旧小区进行后续管理，建立长效管理机制。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围

本次老旧小区改造补助资金绩效评价的基准日为2020年5月31日。评价范围:2019年度老旧小区改造补助资金50988万元（其中中央资金27988万元、省级资金23000万元），共涉及14地市、60个县区、906个项目。

2.评价目的

通过对项目的决策、过程、产出和效果四个方面进行客观、公正的评价，总结项目实施成效和经验，发现存在的问题，提出改进建议，促进项目管理水平和财政资金使用效益进一步提高。

（二）评价依据

1.财政部关于印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知(财预〔2020〕10号)；

2.山东省财政厅关于印发《山东省省级项目支出绩效评价财政评价和部门评价工作规程》的通知(鲁财绩〔2020〕4号)；

3.山东省住房和城乡建设厅《关于推进全省老旧住宅小区整治改造和物业管理的意见》（鲁建发〔2015〕5号）；

4.山东省住房和城乡建设厅《关于认真做好全省老旧住宅小区专业经营设施设备改造升级及相关工作的通知》（鲁建发〔2016〕4号）；

5.山东省住房和城乡建设厅《关于印发〈山东省老旧住宅小区整治改造导则〉的通知》（鲁建房字〔2018〕19号）；

6.山东省财政厅、山东省房和城乡建设厅《关于印发〈山东省省级住房和城镇化建设资金管理暂行办法〉的通知》（鲁财建〔2019〕24号）。

（三）评价指标体系

依据《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号）文件，结合实际情况进行指标细化和分值设定。绩效评价一级指标4项：决策、过程、产出和效益，下设二、三、四级指标，总分值设定为100分。

（四）评价方法

严格遵循科学规范、公开公正、绩效相关的原则，主要采用比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等方法，通过对绩效目标与实施效果、历史与当期的纵向比较，各地市之间的横向比较，综合分析影响绩效目标实现、实施效果的各种原因，并结合专家评估、居民问卷、管理者访谈及抽样调查等对老旧小区改造情况进行评判，评价绩效目标的实现程度。

该项目覆盖面广、涉及市县区域多、资金规模大，本次评价工作做到点面结合，采取现场评价和非现场评价相结合。现场评价阶段安排19人、分成7个现场评价组，对14个地市、30个县区的改造项目进行现场评价，现场评价项目377个，占项目总数41.61%；现场评价资金34756.27万元，占资金总额的68.17%。非现场评价阶段安排专人负责项目资料的收集汇总。本次评价共收回调查问卷3331份，其中线上问卷2972份，线下问卷359份。

三、评价结论情况

（一）综合评价结论

经综合评价，山东省2019年度老旧小区改造补助项目绩效评价得分为86.46分，评级为良。各指标得分情况见表1。

表1 各指标得分情况表

（二）绩效分析

依据绩效评价指标体系，根据评价情况对各指标进行综合打分，并分别从投入、过程、产出、效果四个方面进行分析。

（1）决策指标分析

决策分值15分，实际得分14.75分，得分率98.33%。该指标得分率较高，主要原因是各地市在申报资金时就设立了专项资金绩效目标，且项目已在省级进行了项目选取、申报、评审工作；各级财政已根据实际情况进行了资金分配，并落实到具体项目。但也存在个别项目不符合老旧小区改造范围、改造户数与实际不符的问题。

（2）过程指标分析

过程分值为25分，实际得分22.02分，得分率88.08%。该指标得分率良好，主要原因是资金到位比较及时，中央和省级资金到位率为100%，资金使用比较规范；项目管理制度健全，制度执行有效。但也存在预算执行率较低、征求居民意见不充分等问题。其中，受疫情影响，多数老旧小区改造项目处于正在施工或者完工未验收状态，根据合同约定仅需支付至合同金额的30%至60%，对预算执行率影响较大，预算执行率为43.26%。

（3）产出指标分析

产出分值20分，实际得分18.03分，得分率90.15%。该指标得分率较高，主要原因是各地对老旧小区进行改造重视程度高，工作措施有力，项目开工率达98.45%，完工率达89.62%。但经实地查看，发现个别项目完工不久就出现了不同程度的质量问题，影响了产出指标得分。

（4）效益指标分析

效益分值40分，实际得分31.66分，得分率79.15%。该指标得分率较低，主要原因是可持续影响指标得分较低，得分率仅为60%。主要原因：一是物业管理方面，全省大部分的老旧小区均处于社区代管或者居民自治的阶段，即使引进物业也只是简易物业，主要承担小区内的安保和保洁工作。二是从长效管理机制来看，虽然大部分地市均建立了老旧小区后续管理维护制度，但实际落实面临较多困难，特别是老旧小区居民对于物业服务的付费意识不足，后续管护资金只能依靠政府补贴或者由街道办事处、社区承担，尚未形成良性可持续的发展循环机制。

（三）取得的成效

1.升级构建新型社区治理机制

老旧小区改造既是城市居民们的共同心声和急切期盼，也是难啃的硬骨头和烫手山芋，面临组织协调难、群众动员难、共谋共建难等实际问题。围绕老旧小区改造开展推进难题和居民群众的迫切需要，各地市充分运用美好环境与幸福生活共同缔造理念和方法，把推进老旧小区改造与加强基层党组织建设、社区治理体系建设有机结合，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，重点突出“党建统领”，传承红色基因，积极推动构建基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的新型社区治理体系。

2.坚持以人为本、扩面提质，升级打造不仅“好看”关键“好住”的城市品质新内涵

随着城市化进程加快，老旧小区很多方面已跟不上社会发展的需要，各项设施逐渐陈旧老化，如楼宇对讲系统设备、门禁系统设备；服务功能弱化，车位供不应求、环境质量下降、物业管理不到位等问题日益突出，居民住户生活舒适度急剧下降。围绕这些民生问题，各地市对老旧小区改造坚持以人为本、扩面提质，因地制宜对改造标准和内容进行综合性完善提升，不仅要看“面子”，更要注重打造老旧小区改造的城市品质和内涵提升。围绕居民群众迫切需要解决的问题难题和老旧小区改造需要，济南市“整治改造五结合”的经验做法获得了广泛认可，将整治改造与拆违拆临、弱电杆线整治、既有住宅增设电梯、既有建筑节能改造以及水电气暖改造相结合，实现了“一次整治、多重成效”。

3.各地在老旧小区改造工作中不断探索，特点亮点较为突出

如在引入社会资本和政府融资方面，济宁市任城区计划将医学院小区等8个老旧小区捆绑改造，利用小区周边的公交停车场、学校操场地下空间建设停车设施，并配套部分社区服务设施，目前已作为国开行山东省分行的老旧小区改造融资重点支持项目。淄博市张店区尝试引入社会资本，采用PPP模式，引入企业从征求民意、规划设计、改造方案设计、施工备案许可到后期物业管理，全流程参与老旧小区改造的综合整治及提升工作，承担了45个老旧小区改造项目的投资和施工任务。在改造标准方面，济南市进一步明确了老旧小区整治提升内容，完善了改造标准，有效指导区县的老旧小区改造工作。施工方面，济南市天桥区由天桥区住建部门选取监理方，由街道办事处选取施工方对老旧小区进行改造，一定程度上保障了施工质量。验收方面，聊城市东昌府区住建部门通过公开招标选定第三方机构对老旧小区改造项目进行验收，验收过程中发现的问题由各施工单位整改，整改完毕后进行再次验收并出具验收报告，保证了验收方的独立性。长效管理机制方面，德州市优先选取具有物业管理资质的施工单位作为老旧小区改造的施工方，并在合同中约定由施工方负责后续物业管理，实现物业全过程、全覆盖管理，保障建、管工作连续性，避免“前改后乱”；枣庄市市中区对于引进的物业公司进行考核，考核合格后由政府按0.2元/平方米进行补贴，同时对于部分开放式的小区进行封闭式管理。

（四）存在的问题

1.资金管理方面

老旧小区改造项目筹资渠道较为单一，对财政资金依赖程度较高，随着老旧小区改造任务逐年加大，资金需求量逐年增加，政府投入压力明显加大，尚未形成政府引导、居民参与、市场运作的多元化筹资模式。

2.项目实施方面

（1）部分区县老旧住宅小区改造未能做到“一区一策”

部分区县对辖区内所有小区按照固定的项目内容进行“模式化”改造，改造内容“一刀切”，没有充分了解每个小区的具体特点和居民的实际需求，未能做到因地制宜，体现改造的差异性。

（2）未建立有效的协调机制

老旧住宅小区情况复杂，项目改造涉及面广，需要与各职能部门以及专营单位密切配合。但目前由于部门单位间协调机制不顺畅，导致有些项目进展缓慢、甚至停滞，有些项目重复施工，对居民造成严重困扰。比如，个别小区的违建需要城管部门拆除，但在实际改造过程中存在“协调难、拆除慢”的现象，甚至出现因违建问题导致改造施工无法进行。又如，部分老旧住宅小区未能与“水电气暖”及网络通信等设施同步改造，造成专营设施改造进度与老旧小区改造进度不一致，导致小区道路反复开挖和回填，重复施工造成浪费，也给居民带来很大困扰。

（3）部分项目建设管理不规范

项目设计和验收环节存在流于形式的情况。部分设计方案中改造施工图均为模式化图纸，没有实际设计内容；大部分地方验收程序较为简单，验收形式单一，通常只有建设方、施工方、监理、设计4个单位签章，验收过程性资料不齐全，验收程序不够严谨。

3.后续管理方面

部分老旧小区改造项目尚未建立完善的长效管理机制，后续管理维护得不到保障。第一，老旧小区改造升级后缺乏后期管护。部分老旧小区改造完成后未引进物业管理公司或者引进的物业管理公司职能单一，有些小区只是雇佣保洁人员进行日常的清扫管理，后续的基础设施维护得不到保障。通过现场查看，部分老旧小区在改造完成后较短时间内就出现了不同程度的墙皮脱落、路面破损、绿植无人看管成活率较低等问题。第二，老旧小区的后续管护资金来源持续性差。老旧小区的居民对于物业服务的付费意识较差，导致物业费收取较为困难，老旧小区的后续管护资金没有稳定来源。

四、意见建议

（一）优化顶层设计，提升改造内容

建议由各级住房城乡建设部门牵头，进一步健全老旧小区改造工作推进机制，完善老旧小区改造的工作体系，细化各部门职责，完善配套政策措施，协同推进，形成工作合力。将各职能部门的工作范围先统筹、再分解，明确各方主体责任，并且责任到人，做到无死角、无重叠的协同配合。同时，组织动员供水、电力、燃气、热力、通信等专业经营单位，对老旧小区的“水电气暖”及网络通信等专业经营设施设备进行升级改造，从项目确定、规划设计阶段提前介入，确保与老旧小区改造同步设计、同步实施。

（二）创新筹资模式，激发改造活力

着力探索老旧小区改造的新思路，利用老旧小区的先天区位优势，深入研究项目投资链和收益链，探索以政府补贴为基础，市场化运作的改造方式，寻找老旧小区改造的效益和商机，建立“政府补贴+居民自筹+社会资本投入”的资金筹措机制。一是进一步加大政府补贴资金支持力度，考虑将住房公积金、住宅公共维修基金等资金的增值收益用于老旧小区改造。二是鼓励居民个人积极出资，允许居民个人提取住房公积金用于老旧小区改造，如加装电梯、更换门窗等。三是利用公房、权属用地等资源，通过公开招商引入社会资金参与改造。利用国企平台，按照保本微利的原则，支持国有企业依法参与老旧小区改造。

（三）完善配套政策，建立长效机制

尽快建立并完善适合老旧小区改造的技术规范体系，从项目立项、施工、验收等环节，梳理现有程序，形成适合实际情况的老旧小区综合改造标准体系，并制定改造后的管理和维护标准。研究建立专业物业管理公司提前介入改造方案。探索政府购买服务、菜单式物业管理、业主自管等方式建立长效管养机制。探索老旧小区物业专项维修资金的建立，通过新增设施有偿使用等方式解决小区长效管护的资金来源问题。