一、项目基本情况

（一）项目立项政策背景及实施的目的

1.学前教育奖补项目

为贯彻落实《山东省中长期教育改革和发展规划纲要（2011-2020 年）》，加快普及学前三年教育，2011年省财政设立了学前教育发展奖补资金，支持和鼓励学前教育事业发展。通过实施学前教育2018-2020年三年行动计划，建设、改善、奖补农村幼儿园，奖补城镇普惠性幼儿园，建设随园保教幼儿园资源教室，建立健全“省市统筹、以县为主”学前教育管理体制，努力缓解“入园难、入园贵”问题，扩增学前教育资源，改善办园条件，提高学前教育质量。2019年省财政安排专项资金预算45000万元，用于支持城乡幼儿园新建、改扩建公办幼儿园及改善办园条件，对普惠性民办幼儿园发展进行奖补，通过多种形式扩大普惠性学前教育资源。

2.城乡义务教育免费教科书项目

2015年11月，国务院发布《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号），指出:义务教育是教育工作的重中之重，在全面建成小康社会进程中具有基础性、先导性和全局性的重要作用。2016年1月，省政府发布的《关于贯彻国发〔2015〕67号文件进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（鲁政发〔2016〕1号）规定：“对城乡义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书”。2019年省财政安排专项资金预算115446万元，支持城乡义务教育免费教科书项目，推进城乡义务教育在更高层次的均衡发展，促进教育公平、提高教育质量。

（二）项目内容和预算支出情况

1.学前教育奖补项目

2019年学前教育发展项目安排预算资金45000万元，支持城镇居住区配套幼儿园建设、农村幼儿园建设与提升、增加普惠性民办幼儿园等，通过多种形式扩大普惠性学前教育资源项目。截至评价基准日(2020年4月30日)，全省15市及41个直管县共支出省级专项资金30118万元，预算执行率为66.93%。

2.城乡义务教育免费教科书项目

2019年度城乡义务教育免费教科书项目安排预算资金115446万元，采购并免费发放2019年度山东省义务教育阶段教科书、配套练习册、寒假生活指导、暑假生活指导及学生字典等。截至2019年12月31日，省财政已将预算资金115446万元全部支付，覆盖15市及41个直管县。

（三）项目绩效目标

1.项目绩效总目标

通过实施学前教育2018-2020年三年行动计划，建立健全“省市统筹、以县为主”学前教育管理体制，努力缓解“入园难、入园贵”问题，扩增学前教育资源，改善办园条件，提高学前教育质量；统筹城乡义务教育资源均衡配置，推动义务教育事业持续健康发展。

2.项目2019年度绩效目标

2019年度设定的绩效目标为：

（1）数量指标：新建、改扩建幼儿园工程完成目标数；落实生均公用经费财政拨款政策奖补。城乡义务教育阶段学生教科书免费发放率100%；免费教科书循环使用率66%以上。

（2）质量指标：幼儿园办园条件得到改善；免费教科书覆盖率100%；免费教科书征订数与在校学生数匹配率100%。

（3）时效指标：学前教育奖补项目于2019年底前完成项目目标；免费教科书发放及时率100%。

（4）效益指标：学前三年毛入园率87%；普惠性幼儿园覆盖率80%；社会对学前教育满意度增加；教育服务水平得到提高。

（5）服务对象满意度指标：服务对象满意度提高。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围：2019年省学前教育奖补资金45000万元、省城乡义务教育免费教科书资金115446万元，涉及全省15市及41个直管县，评价基准日为2019年12月31日（项目完工及资金支出截至2020年4月30日）。

2.评价目的：了解省级学前教育奖补资金落实情况，为改进资金管理、调整完善政策提供重要依据；全面摸清免费教科书发行底数及使用效益，找出存在的问题和原因，为改进完善免费教科书政策提供参考。

（二）评价依据

评价标准依据省政府办公厅《关于印发山东省推进基本公共服务均等化十三五规划的通知》（鲁政发〔2017〕19号）、《山东省人民政府办公厅关于加快学前教育改革发展的意见》（鲁政办字〔2018〕71号）、《山东省学前教育专项资金管理办法》（鲁财教〔2012〕54号）、《关于贯彻国发〔2015〕67号文件进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（鲁政发〔2016〕1号）等政策性文件，项目资金及实施管理的有关制度。评价指标评分标杆值以省委省政府、省财政厅、省教育厅等制定出台的相关制度及项目绩效目标、免费教科书需求数（在校生学籍数）、行业标准、事业发展公报等为依据。

（三）评价指标体系

评价指标依据《项目支出绩效评价指标体系框架》（财预〔2020〕10号）、《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号）等文件，结合《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号）、《财政部、教育部关于印发〈城乡义务教育补助经费管理办法〉的通知》（财教〔2019〕121号）等政策性文件及相关国家规定、行业政策、行业标准及专业技术规范，细化增设个性指标（四级指标）和分值设定。学前教育奖补资金、城乡义务教育免费教科书项目分别设定指标体系，以绩效结果为导向，绩效评价一级指标4项：决策、过程、产出和效果，下设二、三、四级指标，总分值设定为100分。并设定了从各市项目评价得分到项目整体加权计算得分的评价路径。

（四）评价方法

主要运用比较法、公众评判法和现场资料审核及调查等方法，遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，通过对投入、过程、产出、效果的比较和分析，对资金进行综合评价。

鉴于本次绩效评价资金涉及两个投向同时开展，资金覆盖面广、涉及市县区域多、资金规模大、管理方式各异等情况，本次评价工作坚持问题导向，做到点面结合，采取现场评价和非现场评价相结合。现场评价主要运用核查、座谈、网络化问卷调查、基础数据摸底等手段进行。

1.现场评价

抽查了15市的71个县区，查看每个县区小学、初中各2-5所学校的详细资料；对学前教育奖补涉及产出指标(幼儿园)的项目实施情况进行核实，对使用省级资金的幼儿园进行重点审核。通过召开座谈会，听取教育部门免费教科书征订、数量审核、发放流程等情况介绍；详细了解学前教育奖补资金预算编制、分配依据、审批流程、组织实施等情况。取得相关资料并实地查看现场。

开展受益群体满意度调查，发放六类电子调查问卷，了解满意程度、期望、意见及建议，共回收有效问卷22万余份。

2.非现场评价

审核学前教育奖补资金、免费教科书的申报及发放、项目实施、绩效评价所需资料清单列示等相关资料。在对评价项目的绩效情况全面分析基础上，本着客观、公正、准确的原则，针对评价发现的问题提出意见建议，并进行评价指标数据的汇总。

三、评价结论情况

（一）综合评价结论

经对2019年度省学前教育奖补、城乡义务教育免费教科书两项目的评价，按项目资金加权平均，综合评价得分为90.05分，评价等级为“优”。

（二）绩效分析

1.学前教育奖补项目评价结论及绩效分析

2019年度省学前教育奖补项目总体运行情况良好,符合国家相关政策要求，项目的实施进度与预期进度基本相符；管理机构健全，保障措施到位，资金使用基本合规；项目完成质量情况良好；受益群体满意度较高。该项目绩效评价综合得分为82.19分，评价等级为“良”。各项一级指标绩效分析情况如下：

（1）决策：决策指标包括项目立项、绩效目标、资金投入3个二级指标，满分18分，得分15.71分，得分率87.26%。立项符合《学前教育2018-2020年三年行动计划》要求，与教育部门职责、学校职责紧密相关。大部分市、县（市、区）立项程序规范、文件齐全且按照要求进行备案。存在的主要问题是，个别市、县（市、区）未备案或备案未调整；省教育厅与各市、县（市、区）的绩效目标口径不一致；个别市、县（市、区）未能提供资金分配的具体依据及测算过程。

（2）过程：过程指标包括项目资金管理和项目组织实施2个二级指标，满分22分，得分19.01分，得分率86.42%。2019年度省财政已按照预算拨付全省15市及41个直管县学前教育奖补项目资金45000万元。截至2020年4月30日，全省15市及41个直管县共支出省级专项资金30118万元，资金预算执行率为66.93%。

（3）产出：产出指标包括评价产出数量、产出质量和产出时效3个二级指标，满分30分，得分22.22分，得分率74.08%。2019年度省学前教育奖补项目能够按照计划基本完成，幼儿园建设与提升、设施购置、随园保教幼儿园资源教室建设工程及新增班级、学位的数量等指标均完成良好。2019年度全省新建、改扩建幼儿园实际完成数量1057所，完成率为97.19%，全省购置设施设备293580（台、件、套），完成率为100%，但各地区完成率差别较大，部分地区完成率较低，且存在验收手续不完整的情况。

（4）效果：效果指标包括项目效益1个二级指标，满分30分，综合得分25.25分，得分率84.17%。2019年度普惠性幼儿园覆盖率85%，学前三年毛入园率91%，已达到《学前教育2018-2020年三年行动计划》提出到2020年的目标任务。根据问卷回收统计，本次幼儿家长综合满意率为97.07%，满意度高；幼儿园教职工综合满意率为87.23%，幼儿园综合满意率为89.04%，造成失分。

2.城乡义务教育免费教科书项目评价结论及绩效分析

2019年度省城乡义务教育免费教科书项目总体运行情况良好,符合国家相关政策要求，符合义务教育阶段的现实需要；项目的实施进度与预期进度相符；管理机构健全，保障措施到位，资金使用合规；项目完成质量情况良好；受益群体满意度高。该项目绩效评价综合得分为93.12分，评价等级为“优”。各项一级指标绩效分析情况如下：

（1）决策：决策指标包括项目立项、绩效目标、资金投入3个二级指标，满分20分，得分20分，得分率100%。项目立项依据充分，征订依据、程序、内容与鲁政发〔2016〕1号文件规定相符，立项文件合理，立项程序合法。绩效目标的制定与教育部门、学校职责紧密相关；绩效目标与预算确定的项目投资额或资金量基本匹配且与正常的业绩水平相符。

（2）过程：过程指标包括项目资金管理和项目组织实施2个二级指标，满分20分，综合得分17.76分，得分率88.80%。2019年度省财政已按照预算支付全省15市及41个直管县全年城乡义务教育免费教科书项目资金115446万元。部分市、县（市、区）教育主管部门免费教科书征订及发放管理制度不完善，缺乏系统有效的管理办法。

（3）产出：产出指标包括产出数量、产出质量、产出时效和产出成本4个二级指标，满分30分，平均得分25.73分，得分率85.77%。6个四级指标中除“征订数与在校学生数匹配率”及“免费教科书闲置率”外其他指标得分率较高，征订发行数与在校学生数匹配率指标得分低是产出指标得分较低的主要原因。

（4）效果：效果指标通过家长、学校、学生等服务对象满意度调查结果反映，满分30分，得分29.63分，得分率98.77%。三项满意度指标得分较高，分别为：学生98.76%、学生家长98.57%、学校99.21%。

（三）取得的成效

1.学前教育奖补项目

通过2019年度省学前教育奖补项目的实施，带动各市、县（市、区）学前教育发展财政预算资金投入104728万元（其中：市级24600万元、县级80128万元）；项目新建、改扩建幼儿园实际完成1057处，购置设施、设备293580（台、件、套），新增学位146560人；扩增了学前教育资源，改善了办园条件；2019年度普惠性幼儿园覆盖率达到85%、学前三年毛入园率达到91%，“入园难、入园贵”的问题得到有效缓解。个别市、县（市、区）创新发展模式，加快推动项目建设进展，提升了学前教育奖补项目对学前教育事业发展的辐射带动作用。

2.城乡义务教育免费教科书项目

2019年度对全省15市及41个直管县发放城乡义务教育免费教科书1997.37万套（人），其中：2019年春季983.34万套（人），2019年秋季1014.03万套（人）；免费教科书覆盖率100%。项目的实施进度与预期进度相符。通过加强免费教科书征订、发放管理，提高了教材发行数与实际需求数的匹配度，确保了免费教科书征订、发行数量的准确性。有的市、县（市、区）要求学校严格按照学籍数，结合在校生情况上报征订数量，进行严格审核，确保免费教科书征订发行数量的准确性。

（四）存在的问题

1.学前教育奖补项目

（1）绩效目标申报、管理不够规范

一是省级教育主管部门制定的绩效目标与各市、县（市、区）选定的绩效目标三级指标口径不一致，省、市县各自制定自己的指标内容和指标值。

二是省、市、县（市、区）量化指标不衔接。如:2019年度省学前教育奖补资金绩效目标申报表产出指标中数量指标“支持500所农村（社区）幼儿园建设；支持1000所农村幼儿园改善办园条件”；汇总各市年度新建、改扩建幼儿园目标合计数为1088处。

三是年度绩效目标调整不及时。各市、县（市、区）没有根据省教育厅有关规定,按照2019年度实际到位资金具体安排的项目数，及时调整当年度绩效目标申报表中有关指标。

（2）资金管理不够规范，预算执行率较低

一是个别项目专项资金使用不规范。有的使用2019年度专项资金支付以前年度完工项目；有的项目实施单位未按规定用途使用资金。

二是个别项目落地较晚，进度缓慢，资金无法支付。截至2020年4月30日，省级学前教育奖补资金下达总额45000万元，各市、县（市、区）资金支出合计30118万元（预算执行），预算执行率为66.93%。

（3）项目管理不够规范，学前教育资源布局不够合理

一是项目工程管理不够规范。部分市、县（市、区）为确保完成年度任务，在未取得土地证、未履行立项审批程序和未取得建设工程施工许可证的情况下开工建设，项目完工后不能办理规范的验收手续。

二是项目备案工作不够规范。个别县（市、区）未严格按照相关规定在山东省教育专项资金管理平台备案；个别县（市、区）实际执行的项目或拨付资金与山东省教育专项资金管理平台中备案的明细不一致，也未进行备案调整；个别县（市、区）未履行调整批复手续，对省级资金支持的幼儿园项目进行调整。

三是个别市、县（市、区）学前教育资源布局不够合理。一是老旧小区及农村新建幼儿园存在学位过剩现象，新建或改扩建幼儿园受生源或师资力量制约，不能按照新增学位数招收学生，造成资源闲置浪费；二是城区部分幼儿园存在学位不足的情况，不能满足附近居民孩子就近上幼儿园的需求。

2.城乡义务教育免费教科书项目

（1）城乡义务教育免费教科书征订及发放管理不够规范

有些地区主管部门未对起始年级书籍征订纳入重点监管范畴；征订申报流程不合理，未实行二次、甚至三次核准确认，造成起始年级城乡义务教育免费教科书闲置率较高；加上没有建立闲置教科书回收机制，造成财政资金浪费。

（2）城乡义务教育免费教科书循环使用制度尚不完善

循环使用教科书的回收、翻新、消毒等费用，增加了学校负担；循环使用教科书未进行有效消毒及翻新整理就投入使用，引起家长对卫生健康的顾虑，学生及家长对此意见较大。

（3）城乡义务教育免费教科书征订渠道不统一

国家教材与地方课程征订渠道和时间不同，造成同一年级征订人数不一致，个别年级差异较大。

四、意见建议

（一）学前教育奖补项目

1.加强统筹规划，做好顶层设计，规范绩效目标（指标）体系

一是理顺专项资金整体绩效目标与各县（市、区）绩效目标之间的关系，统一指标口径，避免上下脱节；整体绩效目标设置要更加细化、有针对性。二是省、市、县（市、区）各级年度绩效目标量化指标层层汇总，上下衔接，便于量化和评价。三是各市、县（市、区）应根据省教育厅有关规定,按年度实际到位资金及时调整绩效目标。

2.加强专项资金管理，提高资金使用效率

一是严格按照《山东省学前教育专项资金管理办法》（鲁财教〔2012〕54号）》的有关规定，实行单独核算，专款专用。二是对学前教育奖补项目资金拨付进度、资金支出规范性等方面监督管理，确保资金支出安全、及时、有效，避免资金沉淀。

3.规范项目建设的立项、审批等手续，加强项目建设管理

一是建议各县（市、区）提前规划布局，对幼儿园进行科学合理布点，为幼儿园建设预留充足的建设用地，及时取得相关手续，合法合规开工建设。二是加强项目督查考核力度，对工程进展定期进行调度督导，推进落实，确保项目如期完成、投入使用。三是积极组织项目工程竣工验收，严格规范竣工验收标准，确保按时、保质、保量完成预期目标。

4.加强农村幼儿园管理，实现镇办一体化统一管理

参照镇办中心校管理模式，实行镇办中心园统一管理，由中心园作为法人主体，统一管理镇办辖区内的农村幼儿园，提高农村幼儿园办学水平，规范农村幼儿园办园行为。推行“优质园+”发展模式，优化学前教育资源配置，扩大优质教育资源覆盖面和受益面，推进学前教育普及、普惠安全优质发展。

5.加强学前教育管理信息系统监管

充分利用省学前教育管理信息系统功能，及时做好信息上传、信息更新及信息维护，确保信息准确，为监管工作提供强有力的数据信息支持。

（二）城乡义务教育免费教科书项目

1.建议逐步取消免费教科书循环使用制度

市县教育部门普遍反映，教科书循环使用政策执行难。建议教育主管部门对免费教科书循环使用政策落实情况进行调研，深入了解学生及家长对教科书循环使用的诉求及意见建议，制定切实可行的循环教科书回收消毒措施，督促学校严格执行，杜绝传染疾病隐患。同时，充分做好循环教科书费用测算工作，积极向上级部门反映，时机成熟时建议取消免费教科书循环使用制度，实现教科书全部免费发放。

2.完善免费教科书管理制度，进一步规范免费教科书的征订、发放流程

教育主管部门、学校要细化免费教科书征订、收发和使用管理的各项工作制度、公示制度、诚信制度、监督检查和责任追究制度。加强城乡义务教育免费教科书发放管理,重要环节应由责任人履行签字手续并记录发放时间（尤其是离校学生领取教科书），发放资料存档备查。

3.完善闲置城乡义务教育免费教科书退回机制

建议省教育主管部门建立闲置免费教科书退回机制，在全省范围内调剂余缺。县（市、区）级教育主管部门要组织学校开学后及时登记学生学籍，由新华书店根据确定的学籍数调剂免费教科书发放的余缺，并以调剂后的数量确定发行数，有效降低教科书闲置率。

4.统一国家教材及地方课程免费教科书征订渠道或加强沟通

建议教育主管部门协调或统一国家教材及地方课程免费教科书征订渠道，做到免费教科书征订数量精准，减少闲置或浪费。