一、项目基本情况

（一）项目立项政策背景及实施目的

随着山东省经济社会高速发展，工业化升级，城镇化快速推进，城市规模不断扩大，新技术、新业态和新模式大量涌现，安全生产风险点增多，新情况、新问题不断集聚，部分传统高危行业、企业和劳动密集型制造业安全隐患逐步显现，安全生产监督防控难度不断加大。同时，近年来，自然灾害突发，安全生产不确定性增加，自然灾害防治能力建设还需进一步加强。为进一步推进社会经济健康协调发展，确保国家财产、人民群众生命安全，2019年山东省整合设立省级安全生产和应急管理专项资金，支持提升安全生产监控防范治理能力、自然灾害防治能力以及应急指挥和抢险救援能力，为全省经济社会稳定发展提供安全保障。

（二）项目内容和预算支出情况

2019年，山东省省级财政共计安排安全生产和应急管理专项资金22894万元，其中省本级资金14527万元，对下转移支付资金8367万元。主要用于支持全省安全生产、应急管理两个方面15大类项目，其中安全生产方面涉及安全生产基础保障建设、重点隐患治理、双重预防体系建设经费、省级安全生产工作先进单位奖励、安全生产责任保险资金省级补助等5大类项目；应急管理方面涉及应急救援体系建设、应急管理公益宣传、应急救援技术支撑服务、风险隐患“大快严”集中行动专项经费、省级专业应急救援中心建设、省级救援装备购置经费、“利奇马”台风抢险救援费用省级补助、省级应急救援演练补助资金、消防员招录省级补助、应急处置和安全生产培训体验中心建设等10大类项目。

截至2019年12月31日，实际执行9359.05万元，预算执行率为40.88%；截至2020年5月15日，实际执行12279.79万元，预算执行率为53.64%，原因系个别项目施工进度较慢、部分项目需要验收合格后支付资金。

（三）项目绩效目标

根据山东省应急管理厅2019年度预算项目支出绩效目标表和资金申报方案：

1.项目绩效总体目标

项目资金总体绩效目标为：山东省安全生产水平显著提高，事故防范能力和应急救援能力明显增强，执法检查和行政审查能力明显加强，公众安全意识和能力明显提升。全省安全生产形势根本好转。

2.项目2019年度绩效目标

项目资金涉及安全生产的具体绩效目标为：非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹领域事故数和死亡人数下降，遏制重大事故发生；涉及应急管理的绩效目标为：应急救援和执法检查装备水平提高，区域应急救援能力提升，提升公众安全意识和能力。主要产出数量指标如下表：

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围：2019年安全生产和应急管理省级财政资金，共计22894万元，其中省本级资金14527万元，对下转移支付资金8367万元。共涵盖15个项目大类，涉及16地市的共108个项目。

2.评价目的：通过采集项目单位基础资料信息、现场勘察等，摸清项目实施情况，找出存在的问题和原因，提出财政事权和支出责任划分、理顺部门管理职责的意见建议。

（二）评价依据

评价标准依据《山东省安全生产条例》、《山东省自然灾害应急预案》（鲁政办字〔2009〕149号）、《山东省人民政府办公厅关于印发山东省安全生产“十三五”规划的通知》（鲁政办字〔2016〕168号）、《山东省财政厅关于印发<山东省省级安全生产和应急管理资金管理暂行办法>的通知》（鲁财建〔2019〕38号）等政策性文件，以及项目相关制度及技术标准、实施细则等。评价指标评分标杆值以省委省政府、省财政厅、省应急管理厅等制定出台的相关制度及项目目标、行业标准、事业发展公报等为依据。

（三）评价指标体系

根据绩效评价的基本原理、原则和项目特点，参照财预〔2020〕10号文以及鲁财绩效〔2020〕4号文，结合2019年安全生产和应急管理资金绩效评价项目绩效目标等，制定了绩效评价指标体系。指标体系包括决策（15分）、过程（20分）、产出（35分）和效益（30分）4个一级指标，下设9个二级指标、17个三级指标以及51个四级指标。

（四）评价方法

遵循科学规范、绩效相关、公开透明及激励约束原则，结合项目特性和实际，本次评价在不同阶段分别运用比较法、因素分析法和公众评判法。

鉴于该项目资金覆盖面广、涉及市县多、资金规模大等情况，本次评价工作坚持问题导向，做到点面结合，采取现场评价和非现场评价相结合的方式进行。其中，现场评价采用座谈交流、现场勘察、资料复核、基础数据摸底、网络化问卷调查等手段进行。

1.非现场评价

评价工作组对资金所涉及的省本级、16个市、24个省直管县（市、区）提交的基础数据进行汇总，统计分析2019年度省级资金的下达、支出以及目标与产出情况。

2.现场评价

为了尽可能全面了解资金的使用情况，结合2019年资金分配建议，评价工作组抽取省本级、12个市及12个直管县（市、区）所涉及资金进行现场评价，评价范围涵盖了项目所有的类别，项目数量共85个，占项目总量78.70%，资金数共22216万元，占资金总额的97.04%，

同时，通过市应急管理局向工矿商贸企业、社会公众发放网络问卷链接、二维码的方式，开展问卷调查工作。有效收回社会公众知晓率与满意度调查问卷6536份、工矿商贸企业人员安全生产管理有效调查问卷22093份。

三、评价结论情况

（一）综合评价结论

2019年度安全生产和应急管理资金绩效评价综合得分80.86分，等级为“良”。其中，一级指标项目过程、项目效益得分率高于绩效评价综合得分率，而项目决策和项目产出得分率偏低。

各一级指标、二级指标、三级指标具体得分情况如下表：

（二）绩效分析

2019年度安全生产和应急管理资金项目立项过程较合规，资金保障到位，部分项目基本按时完成年度计划，项目经济效益、社会效益逐步显现，群众满意度较高。

“决策”指标满分15分，得分11.48分，得分率为76.53%。项目立项过程较规范，符合国家和山东省安全生产和应急管理方面的方针政策，但在可行性研究、对下转移支付整体绩效目标编制、预算测算科学性方面存在不足。

“过程”指标满分20分，得分16.61分，得分率为83.05%。项目总体执行过程较规范，流程较合规，资金保障到位，但存在预算执行率偏低、内控和项目管理制度不完善的问题。

“产出”指标满分35分，得分27.11分，得分率为77.46%。大部分项目能完成年初计划，但个别项目截至2020年5月15日尚未实施完毕或仍处在筹备阶段；

“效益”指标满分30分，得分25.66分，得分率为85.53%。项目实施有效提升了全省安全生产水平和风险防范化解能力，社会公众和工矿商贸企业满意度均较高，但应急管理体制机制建设、队伍能力建设、企业安全生产引导等方面还需进一步加强。

（三）取得的成效

一是通过双重体系建设评估与重点领域隐患治理等，提升安全风险防控能力。对非煤矿山、金属冶炼、涉爆粉尘等重点企业双重预防体系开展评估及数据摸底，累计辨识管控风险点167.6万处，排查治理隐患96.3万条；组织开展工贸行业涉爆粉尘和钢铁煤气专项整治及钢铁企业专项执法检查；对全省88座尾矿库开展安全现状评估；深化工贸领域安全生产标准化建设，促进标准化与双重预防体系相互融合，有效提升全省安全生产水平和风险防范化解能力。

二是通过应急救援综合实战协同演练，提升防范化解重大灾害风险能力。顺利举办全省森林火灾、地震、防汛抢险应急救援综合演练，科目贴近实战、规格大规模高、科技融合度高，体现出较强的实战性、科学性和专业性，有效检验多部门、多兵种跨区域合成应急救援作战水平，磨合了协同联动机制，提升了重特大灾害应急救援指挥协调能力、精准布兵能力和专业施救能力。

三是积极探索安责险补助资金的引导作用，提升保险服务质量和产品供给。通过倒逼机制与正向激励、实施差别费率和动态调节机制等，探索构建“安责险+推动建立双重预防体系建设”模式，明确规定各承保机构要加大安全生产的预防性投入，主动开展安全生产宣传教育培训、风险管控、隐患排查治理、安全奖励、安全生产科技推广等事故预防工作。

（四）存在的问题

1.绩效目标管理工作不够完善，长效考评机制不够健全

由于部门成立时间较短，对绩效管理的程序、实施细则、实际操作过程尚未建立起一套制度化、规范化的流程。在绩效目标管理方面，现场评价发现部分市绩效目标管理基础较为薄弱，内部编报机制不健全，项目管理部门的绩效目标编报主体责任不明确，对下转移支付整体绩效目标未按要求编报。同时，对下转移支付项目绩效目标完成情况定期调度责任落实不到位。

2.个别项目因规划设计方案变更等原因未开工

个别项目尚未实施，如省级应急救援装备购置项目，因采购标准、采购渠道、采购组织方式等顶层采购计划方案存在不足，各单位长时间观望，项目尚处于筹划阶段；应急处置和安全生产培训体验中心建设项目，因实施条件发生变化，尚未履行方案调整变更程序，项目未开工。

3.安全生产宣传引导力度不够，企业安全工作落实不够到位

现场勘察发现，安全生产舆论引导及信息化管理宣传力度不够，部分企业安全工作落实不够到位。表现在：一是个别企业经营者安全意识淡薄，未从可持续发展的角度认识安全生产，重生产轻安全，重经济效益轻社会效益。二是个别企业安全管理人员配备不到位，安全生产培训、安全生产规章制度未有效落实。三是个别企业对政府信息化管理政策响应的主动性不足，注册风险分级管控和隐患排查信息系统的比例较小。

4.应急管理机制有待健全，协调联动不足

应急管理体制涉及应急部门内部整合及相关单位联动，内外部机制尚未理顺。一是应急管理机构改革，将安全生产、消防、森林防火、防汛防旱防风、救灾等多项职能整合到应急管理部门，应急管理部门统筹应急工作，但是囿于传统的“单灾种应对型”思维，在实际工作中，统筹、指挥、协调作用难以发挥。二是应急管理工作需要多部门协同，如消防救援、森林消防两支队伍，以垂直管理为主、地方管理为辅，在队伍建设、应急救援中，需要磨合形成统筹联动机制。三是社会应急力量大多依托于企业自主救援队伍筹建，应急管理部门对其业务培训、演练工作的引导作用不足，社会力量参与程度有待提高。

四、意见建议

（一）强化预算绩效责任，加强绩效全过程管理

按照全面实施绩效管理的要求，进一步强化预算绩效责任，加强绩效全过程管理。项目立项阶段，厘清绩效目标编报责任，对项目绩效目标合理性、预算编制经济性等进行重点论证。项目执行阶段，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，对下调度监控、及时纠偏，确保绩效目标按既定计划实现。项目完成阶段，根据整体绩效目标，对资金所实现的整体产出、效果开展绩效自评，客观反映整体绩效水平。同时，指导市县有序开展自评，为项目持续开展提供改进思路和建议。

（二）加强项目规划设计，理顺部门内部、上下部门间的责任关系

一是优化项目结构，建立资金动态调整机制。在项目立项阶段加强对申报项目的论证，合理进行项目布局和资金分配。二是加强项目规划，加大对下监督指导力度。注重加强项目计划性，避免项目尤其是对下转移支付项目过程实施的随意性，理顺专项整体建设目标与各市县建设目标之间的关系，避免上下脱节。同时，积极对下跟踪指导，督促实施主体按时保质完成任务。

（三）把安全生产工作摆在首位，狠抓落实

安全生产工作需要上上下下、方方面面的关注、参与和维护。一是应急管理部门在职能调整、职能变化和工作衔接过程中，应持续强化综合监管责任，督促行业部门落实“一岗双责安全生产责任制”，监督企业履行主体责任，真正把责任体系筑牢。二是重点关注隐患排查和有效整治，强化闭环管理，着重提升企业安全水平，全力维护全省安全生产形势持续稳定向好。

（四）借机构改革，主动作为，理顺职责和应急管理机制

一方面，坚持问题导向，厘清内部职责。根据应急部门自身的工作特点和管理架构，按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求，科学设置内设机构、管理层级、岗位职责权限、权力运行规则，切实做到分事行权、分岗设权、分级授权；另一方面，以应急管理部门的具体方案为基础与相关部门协商，形成应急管理合力。同时，以专职救援队伍、企业专业救援队伍、社会救援力量为基础，整合政府、市场和社会资源，按三个层次建设好专兼结合的应急救援队伍，加强救援能力建设。