一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

推进采煤塌陷地综合治理是贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策、落实“五位一体”总体布局各项部署的必然要求，是践行以人民为中心发展理念、决胜全面建成小康社会的必然要求，是全面深化改革、释放发展活力的必然要求，是加强生态文明建设、促进经济社会持续健康发展的必然要求。按照中央、山东省委、省政府有关政策要求，2018年通过采煤塌陷地综合治理资金，支持一批政府承担治理责任、资金筹集准备充分、规划编制完善、实施条件成熟、具有示范效应的采煤塌陷地治理项目，充分发挥财政政策和资金的引导作用。

（二）项目内容和预算情况

2018年度省级采煤塌陷地综合治理专项资金预算总额20000万元。该项目共涉及6个地市，规划期2年（2018年-2019年），实施内容主要包含恢复耕地、生态园治理、河道及道路等农业基础设施的恢复、产业用地治理等。

（三）项目绩效目标

1.项目绩效总目标

通过对采煤塌陷地的综合治理，创新完善政策机制，加大资金投入，统筹地上和地下的关系，加快推进采煤塌陷地综合治理和有效利用，有序开采煤炭资源，促进煤炭企业转型升级，维护人民群众合法权益，保障全省经济社会持续健康发展，为加快推进生态山东建设作出积极贡献。

2.项目具体绩效目标

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

评价对象：山东省2018年省级采煤塌陷地综合治理资金

评价范围：省级财政资金20000万元，涉及济南市、枣庄市等6个地市的6个项目。

评价基准日：2019年9月10日。

评价目的：通过运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对“2018年省级采煤塌陷地综合治理专项资金”从投入、过程、产出和效果四个方面进行客观、公正的综合评价，总结项目实施经验，及时发现问题，提出意见建议，为进一步完善采煤塌陷地综合治理政策、加强项目管理、提高资金使用绩效提供参考依据。

（二）评价依据

评价标准依据采煤塌陷地综合治理有关国家法规和政策性文件，绩效评价有关国家法规和政策性文件，资金管理和项目实施管理有关制度和文件。

（三）评价指标体系

评价指标体系以《财政部关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》（财预〔2013〕53号）中的项目支出绩效评价共性指标体系框架为基础，结合项目的特点和实际情况进行了调整完善，并进一步细化。评价指标体系涵盖投入、过程、产出和效果四个方面，设计了4项一级指标、6项二级指标、19项三级指标、47项四级指标，采用百分制的计分方式，其中：项目投入（20分），包括项目立项和资金落实；过程管理（30分），包括业务管理、财务管理；项目产出（30分），包括产出的实际完成率、质量达标率、完成及时率、成本管控等；项目效果（20分），包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、社会满意度等。

（四）评价方法及实施过程

项目评价主要采用比较分析法、问卷调查法、专家评判法、案卷研究法等方法，通过对绩效目标与实施效果的比较，综合分析绩效目标实现程度，按照评价指标体系进行打分。

绩效评价过程包括前期准备阶段、现场评价阶段和综合分析评价阶段。前期准备阶段主要包括成立绩效评价工作组，制定绩效评价工作方案，收集、整理和分析项目资料，设计指标体系、基础数据表、调查问卷等。现场评价阶段，实现评价范围全覆盖，组织相关人员深入项目点现场审阅项目相关文件资料，与项目主管部门及实施单位、利益相关方座谈，与行业专家一道对项目产出及效果进行实地查勘，发放满意度调查问卷，对各个地市塌陷区群众进行问卷调查工作，形成评价工作底稿。综合分析评价阶段，对各市县数据和材料、回收的问卷等进行整理、统计、分析；邀请专家召开论证会，对前期方案中设计的评价指标体系、评分标准及总结的问题定性等进行论证，最终撰写形成综合评价报告。

三、评价结论和绩效分析

（一）综合评价结论

经综合评价，确定2018年省级采煤塌陷地综合治理项目综合得分为75.45分，评价等级为“中”。

（二）绩效分析

2018年采煤塌陷地综合治理资金最终得分75.45分，其中：

1.投入方面得分16.15分，满分20分，得分率80.75%。

省级及多数地市立项程序及立项材料规范、绩效目标符合正常业绩水平、设置了细化且可量化的绩效目标、省级财政资金到位率100%。扣分原因系：①未见 “2018年省级采煤塌陷地综合治理资金”竞争性评审入围单位的公示文件；②2个地市未见立项批复；③1个地市绩效目标与业绩水平不符且偏差率超过20%；④大多数地市未设置满意度指标且未量化社会效益、生态效益等指标；⑤3个地市财政局转拨省级财政资金不及时。

2.过程方面得分27.21分，满分30分，得分率90.7%。

省级及各地市业务管理制度比较健全且可操作，项目执行比较规范，机制保障清晰，项目质量标准、项目实施控制机制、项目检查验收机制及项目资金管理制度健全，未发现项目资金使用、招投标程序存在不合规情况。扣分原因系：①2个地市未制定采煤塌陷地综合治理业务管理制度；②2个地市变更设计但未取得当地国土等主管部门的批复；③3个地市档案中未见主管部门日常管理及调度的会议纪要或通知等资料；④3个地市未能就职责范围对人员进行明确分工；⑤5个地市预算执行率低，其中3个地市预算执行率不足50%。

3.产出方面得分20.62分，满分30分，得分率68.73%。

在产出数量、及时性方面，省里要求 “项目2018年必须开工建设，最迟不超过2019年底完工验收”，各地市也对项目进度进行了明确的、分阶段的规划。截至评价日，6个项目中2个项目符合计划进度，2个项目施工进展缓慢，1个项目完成施工单位招标（2018年未开工），1个项目完成监理单位招标（2018年未开工）。在产出成本管控方面，多数项目成本控制较好，仅有1个项目出现超概算范围使用省级财政资金的情况，占比43%。

4.效果方面得分11.47分，满分20分，得分率57.35%。

采煤塌陷地综合治理项目是贯彻落实习近平总书记重要批示指示精神、加强生态环境保护修复、增强区域经济社会可持续发展能力的重要举措，项目可持续影响深远。但由于项目进展缓慢、显效期长，且面临交付难及治理土地的后续管护问题，导致项目经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响得分一般。同时也直接影响公众对项目的知晓度及对项目效果的满意度，其中：公众对项目知晓度的满意度为80.08%，对项目效果的满意度为69.52%。

（三）取得的成效

1.经济效益。项目通过恢复耕地、修整农田水利、道路、发展养殖等方式，能够为周边受益群体和当地政府产生经济效益，尤其是工业治理模式下的济南市章丘区小冶睦里、琅沟片区采煤塌陷地综合治理项目，通过本次项目治理，查明地下采空区及其围岩的现状特征和稳定状态，根据调查结果对项目区的建设适应性进行分区和提出防治措施，并对计划治理区进行注浆治理，为大项目落地提供建设用地。

2.社会效益。项目实施恢复了大量的耕地和土地，大大缓解老百姓无地可种的紧张情绪和加大城镇发展空间，有利于城乡社会稳定；对当地耕地、交通等基础设施能够带来恢复甚至改善，并起到增强项目区人口承载力、增加就业机会、密切党群干群关系的作用，充分体现出党和政府对农民群众的关怀。

3.生态效益。项目实施有利于恢复地表植被、生物多样性，改善区域生态环境，提升区域环境容量，保持系统间的良性循环影响的作用。且项目实施后对塌陷地区域内水土保持、区域内小气候改善、所涉区域地质灾害隐患的消除等方面带来积极影响，起到恢复该地区生态稳定的作用

四、存在的问题

（一）项目相关制度不健全，工作机制不完善。一是个别区县管理业务管理制度不健全。二是部分区县采煤塌陷地综合治理工作组组织协调不到位，机制运行不畅。三是财务监控制度、档案管理制度执行不规范。

（二）项目管理不规范。一是个别项目未取得立项批复。二是个别项目调整未经主管部门批准。三是施工进度缓慢，6个项目平均施工进度完成率为40.12%，其中：2个项目未开工，2个项目慢于计划施工进度，主要原因系一方面部分项目实施方案与实际情况偏差大，需重新设计规划方案，导致项目开工推迟；另一方面项目关乎集体、个人、企业等多方利益，矛盾突出，协调、处理、平衡难度大，影响项目实施进度。

（三）资金管理不到位。一是资金使用率低。由于项目施工进度缓慢，导致支出进度慢。截至评价日，省级财政资金预算数20000万元，支出数5229.27万元，资金支出率26.15%。二是部分项目财政资金拨付、到位不及时。另外还存在个别项目资金来源单一、超概算范围使用资金的情况。

（四）绩效管理不到位。主要是绩效目标细化、量化不够，与实际业绩水平不符。

五、意见建议

（一）完善制度健全机制，确保工作高效推进。一是完善项目各项制度。各县市按照国家、省级采煤塌陷地综合治理的相关规章制度要求，结合当地实际，制定相关业务管理制度、资金管理制度、档案管理制度等，用以全面、细致得指导当地采煤塌陷地综合治理工作。二是明确各方责任，完善组织保障机制。各县市采煤塌陷地综合治理领导小组成员单位及其他有关部门要结合部门职能，按照任务分工，认真落实工作责任，确保机构到位、人员到位、责任到位，并保持稳定性和连贯性，使各项工作协调有序推进。

（二）加强项目管理，推进项目建设。一是规范项目立项程序。建议各项目主管部门重视项目立项程序，确保项目立项程序合规，立项资料完备。二是积极了解利益相关方诉求。采煤塌陷地项目涉及群众、企业等多方利益，建议积极召集利益相关方座谈会，听取其诉求，研究解决之道，多做前期调研，对实施过程中可能遇到的问题提前制定预案，“磨刀不误砍柴工”，工农矛盾的解决是项目得以顺利实施得重要保障。三是科学运筹，全力加快施工进度。规划中本项目应于2019年末结束，进度未及预期的各项目地市，应抢抓从现在到年底这一段土方施工的大好时机，全面运筹，科学组织，排定时间表，明确路线图，全力加快施工进度，确保年底完成整体施工。四是完善地力恢复后续保障机制，大力解决移交难问题。土地交接时，开辟试验田试种，让农民看到效果，同时设置“回头看”制度，采取“跟踪问效”有效手段，对有继续塌陷或治理后土地在复垦一段时间后出现产出不及正常水平或设施因再次塌陷造成破坏的情况，及时采取有效措施予以解决。

（三）强化资金管理，提高资金使用效益。

提高预算资金使用效率，就该项目而言有赖于项目进度的合理安排。建议项目主管部门、项目实施单位重视项目前期论证、建立健全项目组织机制及各项规章制度、严格资金拨付流程管理、合理安排项目施工，明确项目责任主体，积极引导多方资金投入，充分发挥财政资金的使用效益。

（四）规范绩效管理，提升项目质量成效。

牢固树立绩效理念，以问题为导向，提升产出效益，逐步实现全方位、全覆盖、全过程绩效管理。一是科学设置绩效目标。科学、合理、符合实际的绩效目标是绩效评价的标尺，各项目实施单位应设置细化且可量化、并在设置长期目标的同时设置年度目标，并由业务主管部门负责审核、把关，必要时，将绩效目标的审核与事前预算评审相结合进行评定。二是做好事中监控和绩效自评。对照设定的绩效目标，实时跟踪、监控，并及时开展绩效自评，检验、评判各项绩效指标的完成情况。三是开展采煤塌陷地综合治理工作“回头看”。以县级为责任主体，对此次绩效评价发现的问题进行认真整改。四是强化绩效评价结果运用。将绩效评价结果作为对各级安排相关财政资金的参考依据。