山东省采煤塌陷地综合治理资金绩效评价报告

一、项目基本情况

（一）项目立项政策背景及实施的目的

山东省是全国重要的煤炭生产基地，含煤面积4.8万平方公里，约占全省国土面积的33%。主要分布在济南、淄博、枣庄、烟台、潍坊、济宁、泰安、临沂、德州、聊城、菏泽等11个地市，其中枣庄、济宁、德州、聊城、菏泽等5个地市煤炭储量约占全省的70%。多年以来，煤炭开发在为国家和地方经济发展做出重要贡献的同时，原有的自然生态环境也受到不同程度的破坏，形成大面积的采煤塌陷地。造成耕地、基本农田的减产甚至绝产，周边房屋斑裂、道路塌陷破坏等。济宁、泰安、枣庄市由于矿井数量多，塌陷地基数大，新增面积持续加大。未来新建矿井较多的菏泽市塌陷面积也将会以较快速度増加。截至2020年底，全省累计形成采煤塌陷地123.71万亩，其中已稳沉97.36万亩。采煤塌陷地综合治理已成为我省一项长期、艰巨而复杂的工程。

为全面贯彻党的十九大精神，深入贯彻习近平总书记视察山东重要讲话、重要指示批示精神，树立和践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，根据国务院《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》，坚持节约资源和保护环境的基本国策。山东省人民政府出台《山东省土地整治条例》《山东省政府办公厅关于印发山东省采煤塌陷地综合治理工作方案的通知》(鲁政办180号)、《山东省人民政府关于〈山东省采煤塌陷地综合治理专项规划（2019-2030年）〉的批复》（鲁政字〔2020〕15号）等，各地市积极推进采煤塌陷地治理工作，加速矿山修复、绿色发展，全力改善生态环境质量，协同推进采煤塌陷地生态治理、复垦治理和产业治理，打造采煤塌陷地综合治理的齐鲁样板，推进山东煤炭工业清洁、高效、安全、可持续发展。满足人民群众日益增长的美好生活需要，提高人民群众的幸福指数。

（二）项目内容和预算支出情况项目预算

根据《山东省财政厅山东省能源局关于进一步加强省级采煤塌陷地综合治理专项资金与项目管理的通知》（鲁财建〔2020〕1号）：现阶段，重点支持采煤塌陷地土地复垦、生态环境恢复治理、采煤塌陷地规划编制与绩效考核、采煤塌陷造成的房屋斑裂处理、采煤塌陷地地质灾害调查防治等；主要采取项目法、因素法分配相结合的管理方式。2019-2021年山东省共下达采煤塌陷地综合治理财政资金52000万元，其中，2019年20000万元，2020年16000万元，2021年16000万元。截至2021年7月，山东省采煤塌陷地综合治理项目总支出21281.15万元，其中，财政资金支出10850.52万元。

（三）项目绩效目标

1.项目总体绩效目标：认真落实《山东省采煤塌陷地综合治理工作方案》内容，创新完善政策机制，多方筹措治理资金，加大资金投入，加快推进采煤塌陷地综合治理和有效利用。通过建立防治并重、边采边制、先治后采、治理和利用相结合的综合治理机制，逐步降低采煤塌陷地的增加速度，缩减现有采煤塌陷地的规模，使采煤塌陷区生态环境得到有效恢复，土地整治取得明显效果，塌陷区群众生活得到保障。规划期内（2019-2030年），累计规划治理采煤塌陷地87.33万亩，完成已稳沉塌陷地100%、未稳沉塌陷地50%的治理目标。到2022年，完成双100%的治理目标，即已稳沉采煤塌陷地治理率达到100%，历史遗留采煤塌陷地治理率达到100%。

2.项目阶段性绩效目标：到2020年，完成双80%目标，即治理已稳沉采煤塌陷地达到 80%，治理历史遗留采煤塌陷地达到 80%，新增采煤塌陷地达到同步治理。完成年度目标，并完成省政府制定的双80%目标任务。即截至2020年底，全省累计形成采煤塌陷地123.71万亩，其中已稳沉97.36万亩。计划完成治理77.89万亩，其中，治理历史遗留采煤塌陷地26.76万亩；治理已稳沉采煤塌陷地51.13万亩。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围

本次评价对象为2019-2021年山东省采煤塌陷地综合治理项目，涉及财政资金5.2亿元，涉及济南、泰安、济宁、德州、枣庄、烟台、7市及所辖的23个县（市、区），采煤塌陷地综合治理项目92个。

2.评价目的

通过全周期跟踪问效了解项目决策、制度建设、政策实施、资金使用、产出、效益等执行结果，发现存在的问题，为进一步提高项目管理水平、提升政策实施效果和财政资金使用效益、优化预算资金安排、完善政策提供参考。

（二）评价依据

（1）财政部《关于印发<项目支出绩效评价管理办法>的通知》（财预〔2020〕10号）；

（2）财政部《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6 号）;

（3）山东省委办公厅、省政府办公厅《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号）；

（4）山东省政府办公厅《关于印发<山东省省级部门单位预算绩效管理办法>和<山东省省对下转移支付资金预算绩效管理办法>的通知》(鲁政办字〔2019〕20号)；

（5）山东省财政厅《关于印发<山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程>和<山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程>的通知》（鲁财绩〔2020〕4号）；

（6）山东省财政厅《关于印发<山东省省级政策和项目预算事前绩效评估管理暂行办法>和<山东省省级部门单位预算绩效运行监管管理暂行办法>的通知》（鲁财绩〔2019〕5号）；

（7）《中华人民共和国民法典》；

（8）《中华人民共和国招投标法》；

（9）政府采购货物和服务招标投标管理办法（财政部令第87号）；

（10）《山东省采煤塌陷地综合治理专项规划（2019-2030 年）》；

（11）《山东省财政厅关于配合做好省财政重点绩效评价工作的函》（鲁财绩函〔2021〕1号）；

（12）评价资金相关的资金管理办法、预算指标下达（调整）、绩效评价、项目管理等文件。

（三）评价指标体系

依据《山东省财政厅关于配合做好省财政重点绩效评价工作的函》（鲁财绩函〔2021〕1号）工作安排，对山东省开展“采煤塌陷地综合治理资金”项目全周期跟踪问效工作，结合本项目特点及实际情况制定2019-2021年绩效评价指标体系，并对评价项目进行量化赋分，采用百分制的计分方式，指标分值满分为100分。

（四）评价方法

严格遵循科学规范、公开公正、绩效相关的原则，主要采用比较法、因素分析法、公众评判法、统计计算法等方法，对2019年、2020年和2021年1-7月份资金及政策落实情况进行绩效评价。同时在反映产出、效果等方面的四级指标细化、量化程度较高，如，土地复垦及治理、生态环境恢复治理、村庄避险搬迁补偿及斑裂补偿户数等均可取得量化的数据为基础进行评分，降低评价人员的主观影响。

该项目覆盖面广、涉及市县区域多、资金规模大，本次评价工作做到点面结合，采取现场评价和非现场评价相结合。现场评价阶段，项目小组前往具体实施地进行考察，与收集的资料进行验证核对，了解采煤塌陷地综合治理资金实施项目支出的实际情况，评价其绩效目标实现程度。

三、评价结论情况

（一）综合评价结论

经综合评价，2019-2021年7月依据财政预算资金占比，综合评价得分70.04，绩效评价等级为“中”。其中，2019年度综合评分为76.81分，绩效评价等级为“中”；2020年度综合评分为40.46分，绩效评价等级为“差”；2021年度综合评分为91.15分，绩效评价等级为“优”。其中，2020年受疫情影响，只有部分项目开工，导致个别地市分数较低。2021年项目处于开始阶段，没有对实施过程、产出及效益做出评价。

（二）绩效分析

1.2019年度绩效分析。

决策、过程、产出、效益指标得分情况

（1）决策指标分析

决策指标满分20分，平均得分18.44分，平均得分率92.20%。该指标得分率较高，主要原因是各地市在申报资金时就设立了专项资金绩效目标，且项目已在省级进行了项目选取、申报、评审工作。

（2）过程指标分析

过程指标满分20分，平均得分14.14分，平均得分率70.70%。该指标得分率较低，主要原因是部分项目实施进度慢，预算执行率低，造成财政资金闲置。

（3）产出指标分析

产出指标满分30分，平均得分20.40分，平均得分率68.00%。该指标得分率较低，主要原因是，部分项目施工进度慢，仍处于施工前期阶段或招标阶段。

（4）效益指标分析

效果指标满分30分，平均得分为23.75分，平均得分率85.70%。主要扣分原因：截至评价日，2019年的34个项目，其中8个项目没有完成，占项目总数的23.50%，导致社会效益、经济效益、群众的满意度等没有达到预期效果。

2.2020年度绩效分析。

决策、过程、产出、效益指标得分情况

（1）决策指标分析

决策指标满分20分，平均得分12.44分，平均得分率62.20%。该指标得分率较低，主要是受疫情影响，部分项目未按期开展。

（2）过程指标分析

过程指标总分20分，平均得分6.85分，平均得分率34.25%，该指标得分率较低，主要是受疫情影响，项目施工进度慢，资金执行率较低。

（3）产出指标分析

产出指标满分30分，平均得分9.42分，平均得分率31.40%。该指标得分率较低，主要是受疫情影响，2020年全省共计30个项目，其中70%的项目没有完成。

（4）效益指标分析

效果指标满分30分，平均得分为11.76分，平均得分率39.20%。主要扣分原因：截至评价日，2020年的30个项目，其中21个项目没有完成，占项目总数的70%，导致社会效益、经济效益、群众的满意度等没有达到预期效果。

3.2021年度绩效分析。

决策、过程、产出、效益指标得分情况

（1）决策指标分析

决策指标满分20分，平均得分12.31分，平均得分率61.55%。该指标得分率较低，主要是部分项目绩效目标设置不合理，项目预期产出和效果指标不充分。

（2）过程指标分析

过程指标总分20分，平均得分18.84分，平均得分率94.20%。该指标得分率较高，主要是资金到位比较及时，资金使用比较规范；项目管理制度健全，制度执行有效。但也存在预算执行率较低等问题。

（3）产出指标分析

产出指标满分30分，平均得分30分。没有扣分原因：2021年项目处于开始阶段，故没有对项目产出进行评价。

（4）效益指标分析

效果指标满分30分，平均得分为30分。没有扣分原因：项目没有实施，社会效益、经济效益、社会满意度等无法评价。

（三）取得的成效

项目通过恢复耕地、修整农田水利、道路、发展养殖、建设采煤沉陷区光伏发电等积极探索实施“控转并举、科技支撑、生态修复、盘活资源”多元治理模式，让塌陷地变身肥沃良田、生态公园和产业示范区，为区域经济转型、特色农业发展、城镇化建设、生态环境治理等带来新的契机，探索出一条采煤塌陷地综合治理新路径。

1.统筹各级财政资金，整合省级现有财政专项资金，非税收入，统筹加大对采煤塌陷地综合治理投入。将采煤塌陷地综合治理资金列入专项基金，并计入生产成本，从根本上消除治理单位治理资金无保障的后顾之忧，从而提高主动治理意识。使基层治理项目变被动应付为主动挑战治理工作，主动了解和掌握政府的区域规划设计，主动想办法促进塌陷地治理工作与区域规划的有效结合，确保塌陷地治理工作按计划有序推进。

2.政府积极引导，改善治理后土地的利用价值。各地市政府跳出就治理而治理的圈子，多方探讨论证，通过土地流转的产业复垦方式，打造高质量的农业生态示范园区，实现煤炭企业完成治理任务、土地流转企业实现高效集约发展，农民实现增收的三重效益。从而破解了传统农业复垦项目规模实施的难题。

3.加大对因地制宜，分类施策，农业复垦、产业复垦、生态复垦、一次性退出等多种治理模式的宣传推广，实现综合治理工作的高质量推进。通过枣庄塌陷地长出光伏链；济宁塌陷地崛起产业园；德州塌陷地变身生态园等具体治理项目的实施经验宣传，对全省煤炭塌陷地治理提供借鉴。

（四）存在的问题

1.资金管理方面。个别项目没有实行专账核算、专款专用、存在资金混用现象。部分采煤塌陷地综合治理项目未设账、未进行单独核算，项目实施单位没能根据《关于印发省级采煤塌陷地综合治理资金管理办法的通知》第八条要求，做到“采煤塌陷地治理资金应实行专账核算、专款专用”，存在几个项目混合使用资金的现象。

2.项目实施方面。一是存在“重申报、轻管理”的现象，个别项目建设内容不满足实施方案要求，个别项目招标程序不规范，项目制度管理不够规范、提供的施工过程资料不够齐全，日常监督管理需进一步加强。二是对治理项目整体规划考察不充分，导致项目进展缓慢未能按计划开工或存在停滞。

3.后续管理方面。项目跟进不够及时，造成资金额外支出和社会效益满意度较低。一是个别项目未能及时移交，项目治理完成后，群众为继续领取每年1000元左右的补偿款，不肯接收土地造成土地闲置和资金支出。二是治理完成后缺少后期维护，管理需要跟进。

四、意见建议

（一）建议该专项资金改为后奖补资金。煤矿企业是治理责任主体。各煤矿企业必须深刻认识推进采煤塌陷地治理的重大意义，严格执行《土地复垦条例》等法律法规，坚持“谁破坏、谁治理”的基本原则，积极履行社会责任，主动承担法定治理义务。采煤塌陷地综合治理受季节、人文环境的影响，治理工作实效性很难保证。项目竣工验收完成后，根据完成的质量、效益及时效性，对资金进行分配，避免发生资金滞留地方财政等影响财政资金使用效率或者是资金拨付不及时造成项目无法完成。市级主管部门可通过对项目全过程跟踪问效，调动项目实施单位的积极性，使其发挥应有的社会效益、经济效益。

（二）成立采煤塌陷地治理中心。吸收自然资源、农业农村、财政、能源、科技、水利、交通等职能部门参加，负责塌陷地治理的全面工作，将采煤塌陷地治理纳入法制化、制度化的轨道，增加工作透明度，保证采煤塌陷地有序治理。

（三）制定相关细则，市级主管部门要对治理后的项目进行追踪，督促项目管护责任主体定期检查维护。保障治理的长效性。根据绩效评价情况，利用省财政资金积极探索采煤塌陷地综合治理新技术。充分利用充填开采、边采边复等治理，控制采煤塌陷地的增量，实现塌陷地与治理的良性循环。同时，进一步加强技术指导，充分发挥有关专家委员会作用，对项目建设单位给予设计、施工等技术咨询及指导。