一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

老旧小区是指城市或县城国有土地上建成时间较长，失养失修失管严重、市政配套设施不完善、公共服务和社会服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区。老旧小区改造是指对老旧小区及相关区域的建筑、环境、配套设施等进行改造、完善和提升的活动。2020年7月，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，指出要坚持以人民为中心的发展思想，坚持新发展理念，按照高质量发展要求，大力改造提升城镇老旧小区，改善居民居住条件，推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系，让人民群众生活更方便、更舒心、更美好，全面推进城镇老旧小区改造。山东省老旧小区改造工作走在了全国前列，2020年3月省人民政府办公厅印发了《山东省深入推进城镇老旧小区改造实施方案》，到“十四五”末，在确保完成2000年前建成的老旧小区改造基础上，力争基本完成2005年前建成的老旧小区改造任务，建设宜居整洁、安全绿色、设施完善、服务便民、和谐共享的“美好住区”。

（二）项目内容和预算支出情况

2020年度山东省老旧小区改造省级对下补助资金预算总额258172万元，其中中央资金178172万元，省级资金80000万元。资金主要用于支持老旧小区综合整治，对老旧小区和周边区域的改造内容进行丰富和提升，改造分为基础、完善、提升三类。基础类改造主要是拆违拆临、安防、环卫、消防、道路、照明、绿化、水电气暖、光纤、建筑物修缮、管线规整等，突出解决基础设施老化、环境脏乱差问题；完善类改造主要是完善社区和物业用房、建筑节能改造、加装电梯、停车场、文化、体育健身、无障碍设施等；提升类改造主要是完善社区养老、托幼、医疗、家政、商业设施以及智慧社区等。老旧小区的具体改造内容和标准由各市、县（市、区）确定。截至2020年12月底，项目支出77479.98万元，预算执行率为43.24%。

（三）项目绩效目标

1.总体绩效目标

围绕改善居民群众生活环境，坚持“政府主导、业主参与、社会支持、企业介入”的原则，通过公共财政支持、物业企业服务、原产权单位分担，引导业主自觉缴纳物业费，发动社会资金积极资助，与社区建设、社区管理紧密结合，扎实推进老旧住宅小区整治改造，有序扩大物业管理覆盖面，实现“百姓得实惠、企业得效益、政府得民心”。

2.2020年度绩效目标

（1）数量指标：2020年度完成15个市（不含青岛）、1632个项目小区的整治改造，改造面积为4478.27万平方米，涉及居民475620户。

（2）质量指标：验收合格率100%。

（3）时效指标：开工目标完成率100%。

（4）社会效益指标：老旧小区基础设施、人居环境、公共秩序、安防工作得到改善，实现人民群众对美好生活的向往。

（5）可持续影响指标：通过街道、社区、物业及业委会对老旧小区进行后续管理，建立长效管理机制。

二、全周期跟踪问效工作开展情况

（一）全周期跟踪问效的范围和目的

1.全周期跟踪问效范围

本次老旧小区改造补助资金绩效评价范围为: 2020年度老旧小区改造补助资金258172万元（其中中央资金178172万元、省级资金80000万元），共涉及15个市、113个区县、1632个项目。绩效评价基准日为2020年12月31日。

2.全周期跟踪问效目的

通过全周期跟踪问效，全面跟踪掌握各地资金使用情况、项目完成情况、社会资本筹资情况和群众满意度等，深入分析总结工作中存在的不足，同时将跟踪问效结果作为专项资金安排和分配的重要依据，引导市县持续深入推进全省城镇老旧小区改造工作。

（二）全周期跟踪问效依据

1.财政部《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)；

2.山东省财政厅《山东省省级项目支出绩效评价财政评价和部门评价工作规程》(鲁财绩〔2020〕4 号)；

3.国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）；

4.山东省人民政府办公厅《关于印发山东省深入推进城镇老旧小区改造实施方案的通知》（鲁政办字〔2020〕28号）；

5.山东省住房和城乡建设厅《山东省城镇老旧小区改造技术导则（试行）》（JD14-051-2020）；

6.国家相关法律法规及其他资料。

（三）评价指标体系

依据《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号）文件，结合实际情况进行指标细化和分值设定。绩效评价一级指标4项：决策、过程、产出和效益，下设二、三、四级指标，总分值设定为100分。除效益中满意度（分值20分）这一指标在省级指标体系中直接打分，其余指标（合计分值80分）均以市为单位进行打分，最后按照各市资金权重汇总到省级得分。

（四）全周期跟踪问效方法

严格遵循科学规范、公开公正、绩效相关的原则，主要采用比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等方法，通过对绩效目标与实施效果、历史与当期的纵向比较，各地市之间的横向比较，综合分析影响绩效目标实现、实施效果的各种原因，并结合专家评估、居民问卷、管理者访谈及抽样调查等对老旧小区改造情况进行评判，评价绩效目标的实现程度。

（五）全周期跟踪问效工作过程

该项目覆盖面广、涉及市县区域多、资金规模大，本次工作做到点面结合，采取现场评价和非现场评价相结合。对15个市、40个区县的改造项目进行现场评价，现场评价项目1009个，占项目总数61.83%；现场评价资金179184.35万元，占资金总额的69.41%。非现场评价阶段安排专人负责项目资料的收集汇总。本次评价共收回调查问卷5581份，其中线上问卷（QQ、微信、网址发布等方式）4874份，线下问卷（居民随机调查）707份。

三、全周期跟踪问效综合分析

（一）综合分析结论

经综合评价，山东省2020年度老旧小区改造补助项目绩效评价得分为87.05分，评级为良。各指标得分情况见表1。

表1 各指标得分情况表

（二）绩效分析

依据绩效评价指标体系，根据评价情况对各指标进行综合打分，并分别从决策、过程、产出、效果四个方面进行分析。

1.决策指标分析

决策分值15分，实际得分14.31分，得分率95.40%。其中项目立项得分3.94分，绩效目标得分6.88分，资金投入得分3.49分。决策总体得分较高，原因是大部分市由街道办事处、社区对老旧小区进行摸底，并制定切合实际、可行性强的改造计划，立项程序合规，项目目标合理且明确。但也存在个别项目绩效目标与任务计划匹配度不高等问题。

2.过程指标分析

过程分值25分，实际得分20.54分，得分率82.16%。其中资金管理得分7.21分，组织实施得分13.33分。过程总体得分良好，原因是大部分的资金到位比较及时、资金使用比较规范、政府采购程序合规；项目管理制度较为健全，制度执行有效。但也存在预算执行率较低、征求居民意见不充分、验收程序较为简单、个别市配套资金未及时到位等问题。

3.产出指标分析

产出分值20分，实际得分17.80分，得分率89%。其中产出数量得分12.15分，产出时效得分3.81分，产出成本得分1.84分。该指标得分率良好，主要原因是各市均能够及时对老旧小区进行改造，实际成本与工作内容相匹配。项目开工率达到99.63%，且大部分改造项目处于已完工状态。经实地查看，发现个别项目改造内容单一、完工不久出现不同程度的质量问题等情况，影响了产出指标得分。

4.效益指标分析

效益分值40分，实际得分34.40分，得分率86%。其中社会效益得分10.34分，可持续影响得分5.07分，满意度得分18.99分。效益指标总体得分良好，主要是经过老旧小区改造，基础设施、人居环境、公共秩序等得到明显改善，居民满意度也比较高。但在老旧小区的后续管理和维护上还面临着较大挑战，长效管理机制有待进一步建立完善。

（三）取得的成效

1.突出“高标准”，精心打造示范工程

一是改造前，突出一个“精”字：精心商议改造内容、科学制定改造方案，实现精准论证、精准施策，全面彰显精品理念。二是改造中，突出一个“全”字：全面实施排水排污、道路硬化、屋面防水、立面改造等工程，同步推进停车位、环卫设施、路灯监控、便民网点等设施建设，实现“一次改造、全面提升”的目标，彻底解决小区老破旧、停车难等老大难问题。三是改造后，突出一个“常”字：建立组织领导、党建覆盖、规范管理、联建共治、保障支撑“五位一体”的常态化“红色物业”等工程，形成社区党组织、居委会、业委会、物业服务企业等多方协同的治理维护合力。

2.突出“快节奏”，全面完成改造目标

一是早动手、争主动。大部分地市在2020年3月之前就着手进行前期调查、统计摸底、调研论证等工作，广听民意，阳光决策。按照实事求是、量力而行的原则，确定改造内容。二是抓协调、重落实。组建由政府主要负责人任组长的工作专班，将老旧小区改造纳入考核体系，通过召开专题会议、定期通报、督导约谈等方式，建立激励约束机制。三是促联动、成合力。建立老旧小区改造领导小组，相关部门单位为成员。街道办事处积极做好民意调研；综合执法和国土规划部门合力拆除违章建设；工信部门协调管线单位，在资金紧张的情况下全力做好管线改造及入地工作，形成了多部门共同参与、上下联动推进机制。四是重质量，快推进。建立责任清单和限时办结制度，全面落实“一线工作法”，确保各项工程严格按照时间节点推进。严格落实参建主体质量终身责任制，确保每个改造项目质量过硬、安全可靠、呈现精品，实现城市品质和群众幸福指数双提升。

3.突出“勇创新”，改造工作稳步推进

各市在老旧小区改造工作中不断探索，特点亮点较为突出。如聊城市人民政府印发《关于进一步规范市区土地储备工作的意见》（聊政字〔2020〕11号），对于所有住宅用地、商服用地的土地出让收入，先提取1.5%的老旧小区改造专项资金，剩余部分再按规定进行分成，目前已提取1.3亿元专项资金；如枣庄市市中区利用华西小区的原规划，由开发企业市中区华西小区建设开发中心补建两栋住宅楼，经济收益全部用于老旧小区改造和排水管网建设，实现“4+N”改造筹资模式的要求。问卷调查发现，2020年全省老旧小区改造项目群众满意度为91.98%，与2019年的83.28%相比，提高了8.7个百分点，通过近几年对老旧小区的整治改造，的确改变了老旧小区脏乱差的面貌，人民群众的满意度得到明显提高。

（四）存在的问题

1.试点任务完成情况

按照《山东省人民政府办公厅关于印发山东省深入推进城镇老旧小区改造实施方案的通知》（鲁政办字〔2020〕28号）要求，根据竞争性评审结果，济南、淄博、烟台、潍坊、济宁、日照、滨州7市为省财政支持城镇老旧小区改造试点城市，2020年11月我省下达城镇老旧小区改造试点补助省级资金3亿元，其中济南6000万元，其他城市各4000万元，专项用于试点城市承担全国老旧小区改造试点任务和全省“4+N”筹资试点任务项目建设，涉及项目45个。本次评价抽查23个项目，有13个项目完全使用财政资金进行改造，未能有效建立“4+N”改造模式和筹资模式，即除政府投资为主改造模式以外的大片区统筹平衡、跨片区组合平衡、小区内自求平衡、政府引导的多元化投入改造以及N（各地结合实际创新）模式。

2.预算执行率偏低

2020年老旧小区改造抽查项目资金的预算执行率为43.24%。主要原因是：一是受疫情等因素影响，项目开工时间普遍较晚，总体进度拖后；二是根据合同约定，资金根据项目进度拨付，或项目完工验收后拨付，目前尚未完成验收、达到合同约定的付款条件；三是个别项目优先使用债券支付工程款，导致财政资金支付进度较慢。

3.项目管理情况

（1）个别专营单位协调难度较大

目前各市均成立了老旧住宅小区改造工作领导小组或专班，和去年相比，职能部门间协调不顺畅的问题得到明显改善，但与部分专营单位，特别是电力、通信等单位的配合度尚需加强。大部分老旧小区还依然存在协调难、无法共同施工的情况，导致小区道路反复开挖和回填，重复施工造成浪费，也给居民带来很大困扰。协调难的原因一是专营单位都是企业化运营，需改造的老旧小区数量多、投入大，无法调动专营单位的积极性；二是项目计划匹配度不高，在确定老旧小区项目时，未与专营单位做好有效衔接，导致老旧小区改造和专营单位年度改造计划不一致。

（2）未充分征求民意，“模式化”改造依然存在

在老旧小区改造前期，各市街道办事处、社区通过召开听证会、入户调查的方式征求居民的改造意见，评价中发现，存在征求民意资料中签字造假、实地调查时居民反映征求民意不充分等问题，小区进行“模式化”改造情况依然存在。原因一是居民意见分散化、多元化，改造内容难以达成统一意见，如增设停车位与保留绿地的矛盾，安装电梯时低层和高层的矛盾等；二是老旧小区属于延续性民生工程，为防止居民攀比，个别地市每年按照固定内容进行老旧小区改造。

（3）后续管理亟待加强

目前大部分市通过“红色物业”、政府补贴物业公司等方式对老旧小区进行管护，有些小区没有物业或者只有简易物业管理，大部分老旧小区后续管理维护仍然得不到保障。长期维护和运营管理机制的缺失，会导致改造后的效果难以长期保持。原因一是目前老旧小区居民由于长期的生活习惯，没有付费购买服务的意识，实施改造后老旧小区物业费收取困难较大；二是很难引进物业管理公司，部分老旧小区即便收取少量物业管理费，物业公司也难以实现收支平衡。

四、意见建议

（一）加强预算管理，充分发挥资金效益

一是合理安排资金，形成资金合力。主管部门要统筹安排各类老旧小区改造资金，包括财政资金、中央预算内投资、债券和社会化投入资金，合理编制项目预算，形成资金合力。

二是健全内控机制，确保专款专用。主管部门要认真审查项目立项的相关资料，实地查看项目前期准备情况，确定项目实施的可行性、方案编制的科学性以及合同约定的合规性。严格按照项目实施进度及时拨付资金，提高预算执行率，避免资金闲置、挪用。

（二）建立健全机制，全面推进项目改造

一是建立健全综合评估机制，针对城镇老旧小区改造暴露出来的问题，政府要因地制宜，在政策和技术上进行有效引导。可以对改造后的成效、社会反响、居民认可度等方面进行综合评估，及时进行技术的完善和政策的调整。

二是建立健全统筹协调机制，针对电力、通信等专营单位协调难的问题，加强顶层设计，从省级层面加强部门间沟通协调，充分利用信息化手段，将老旧小区数据库和专营单位实现共享，专营单位提前介入，明确整治标准，统一施工安排，避免各自为政、反复开挖。

三是建立健全动员群众共建机制和长效管理机制。一方面，以社区提质带动居民意识转变，激发内生动能，发动群众参与改造。另一方面积极探索新型物业管理模式，建立长效管养机制，同时加强宣传引导，提高老旧小区居民购买服务的意识。

（三）支持“精尖”项目，鼓励创新改造方式和筹资模式

根据2019年、2020年度老旧小区改造情况看，老旧小区改造项目对财政资金依赖程度较高，随着老旧小区改造任务逐年加大，资金需求量也在逐年增加，单靠政府投入，各级财政压力明显增大。建议主管部门进一步完善“4+N”筹资试点任务项目遴选机制，优选“精尖”项目予以集中支持，树立典型标杆，增强示范引领，充分调动试点城市积极性，在改造方式、推进机制、筹资模式等方面探索具有山东特色的可复制、可推广的经验。在资金使用上可探索实行后奖补方式，待试点项目正式启动并达到预期效果后，再拨付奖励资金，进一步提高资金使用效益。