山东省财政厅2020年省级公租房保障和棚户区改造资金绩效评价报告

一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施的目的

城镇保障性安居工程是重大民生工程、民心工程，对于完善住房体系、促进房地产市场平稳健康发展具有重要意义。2011年,国务院办公厅印发《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，提出重点发展公共租赁住房,加快实施棚户区改造,提高规划建设和工程质量水平,建立健全分配和运营监管机制,建立健全中国特色的城镇住房保障体系。山东省认真贯彻落实中央决策部署，持续深入推进城镇保障性安居工程建设，住房困难群众居住条件得到大幅改善，有效缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐稳定。2020年，山东省按照住房城乡建设部等五部委《关于申请2020年城镇棚户区改造公租房保障计划任务的通知》（建办保〔2019〕62号）要求，继续推进公租房建设和城镇棚户区改造，保障困难群体基本居住需求。

（二）项目内容和预算支出情况

2020年省财政统筹安排公租房保障和棚户区改造资金（以下简称专项资金）预算117432万元，其中中央资金79432万元、省级资金38000万元。主要支持全省15个市（不含青岛市）城镇棚户区改造，公租房筹集和住房保障家庭租赁补贴发放。

截至2021年5月20日（评价基准日），专项资金全部到位，到位率100%；实际支出103736.66万元，预算执行率为88.34%。

（三）项目绩效目标

1．项目绩效总目标

提高城镇保障性安居工程财政资金使用效益，更好实现城镇保障性安居工程建设目标。

2．项目2020年度绩效目标

（1）数量指标：2020年城镇棚户区改造开工数≥123205套；住房保障家庭租赁补贴发放到位户数≥23478户，筹集公租房套数1302套（其中，济南1000套，济宁302套）。（2）质量指标：工程质量达标率达到100%，补贴发放达标率达到100%。（3）时效指标：建设计划目标完成率达到100%，补贴发放目标完成率达到100%。（4）社会效益指标：棚户区改造分配入住率≥60%，筹集公租房分配入住率≥60%，促进当地住房租赁市场健康发展。（5）服务对象满意度指标：棚户区改造被拆迁居民满意度≥80%，公租房已保障对象满意度≥80%，城镇住房保障家庭满意度≥80%。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围

2020年公租房保障和棚户区改造专项资金117432万元，其中中央资金79432万元、省级资金38000万元，覆盖全省15个市（不含青岛市），涉及城镇棚户区改造项目177个、123205套，公租房筹集项目4个、1302套，租赁补贴发放23478户。

2.评价目的

通过绩效评价，深入了解项目实施、管理以及资金投入的有效性等情况，分析存在的问题和原因，提出建设性意见建议，并将绩效评价结果作为以后年度资金安排和分配的依据，促进提高资金配置效率和使用效益。

（二）评价依据

（三）评价指标体系

评价小组以《山东省财政厅关于印发〈山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程〉和〈山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程〉的通知》（鲁财绩〔2020〕4号）规定的指标体系框架为依据，结合《财政部 住房城乡建设部关于印发〈城镇保障性安居工程财政资金绩效评价办法〉的通知》（财综〔2020〕19号）、2020年中央财政城镇保障性安居工程补助资金用于公租房保障和城镇棚户区改造绩效目标表及本项目特点和实际情况，在充分听取项目委托方和主管部门意见的基础上，根据资金使用方向分别设计城镇棚户区改造项目指标体系、公租房项目指标体系和保障性住房租赁补贴指标体系。三类绩效评价指标体系一级指标相同，均包含决策、过程、产出和效益4项，下设二、三、四级指标，且二、三级指标亦相同，四级指标根据项目具体情况不同分别进行细化和分值设定，每类指标体系总分值设定为100分。

（四）评价方法

按照科学规范、绩效相关、公开透明、激励约束的原则，委托第三方机构根据项目情况成立项目评价小组，采用比较法、因素分析法、专家评议法和公众评判法等方法，通过对决策、过程、产出、效益的比较和分析，对资金使用效益进行综合评价。

鉴于该项目覆盖面广、涉及市县区域多、资金规模大、管理方式各异等情况，本次评价工作坚持以问题导向、目标导向、结果导向，采取现场评价和非现场评价相结合的方式开展。现场评价阶段，对15个市、34个县（市、区）开展现场评价并同步进行满意度调查。现场评价涉及资金81173.21万元，占比69.12%，其中城镇棚户区改造79347.29万元、公租房筹集1357万元、租赁补贴468.92万元；涉及城镇棚户区改造项目102个，占比57.63%; 公租房筹集项目4个，占比100%；租赁补贴发放户数3537户，占比15.07%。非现场评价阶段，安排专人对现场评价之外县（市、区）提交的相关资料和数据进行分类、汇总、梳理、分析和评价。本次评价调查问卷线上收回7260份，线下收回680份，共计收回7940份，其中城镇棚户区改造5167份，租赁补贴1790份，公租房983份。

三、评价结论情况

（一）综合评价结论

2020年公租房保障和棚户区改造资金绩效评价综合得分87.37分，评价等级为“良”，具体得分情况如下表所示。

2020年公租房保障和棚户区改造绩效评价得分

（二）绩效分析

依据绩效评价指标体系，根据评价情况对各指标进行综合打分，并分别从决策、过程、产出、效益四个方面进行分析。

2020年省级公租房保障和棚户区改造资金绩效评价指标体系得分

       1.决策情况分析。决策指标分值12分，得分10.81分，得分率90.05%。项目立项符合中央和省委、省政府关于推进公租房保障和棚户区改造的要求，总体目标设置与资金分配合理。但也存在部分县（市、区）棚户区改造项目论证不够充分，绩效目标不够细化量化等问题。

2.过程情况分析。过程指标分值28分，得分22.61分，得分率80.74%。各县（市、区）资金到位较及时，资金使用比较规范，财务和业务管理制度较为健全，预算执行率良好。但也存在部分项目实施进度较慢、项目管理制度落实不到位等问题。

3.产出情况分析。产出指标分值30分，得分27.73分，得分率92.44%。从全省层面看，2020年山东省公租房保障和棚户区改造总体超额完成年度计划任务数，其中城镇棚户区改造全省计划开工123205套，实际开工126493套；公租房筹建项目全省计划开工1302套，实际开工1302套；租赁补贴全省计划发放23478户，实际发放38071户。但在成本、质量和进度管控方面，部分项目还存在成本控制措施不够完善、分部分项验收和隐蔽工程验收记录不够规范、实际工程进度滞后于计划进度等问题。

4.效益情况分析。效益指标分值30分，得分26.22分，得分率87.41%。大部分县（市、区）城镇棚户区改造分配入住率和公租房分配入住率均达到60%以上，广大棚户区群众住房条件得到彻底改善，住房困难家庭、新就业无房职工等保障对象基本住房需求得到有效满足，项目实施的社会效益较好，群众满意度较高。但在完善项目配套设施和后续管理维护上还应提前做好规划。

（三）取得的成效

1．强化顶层设计

山东省委、省政府高度重视棚户区改造工作，先后出台《政府购买棚改服务工作的指导意见》《关于加快棚户区改造货币化安置工作的指导意见》《关于建立完善棚户区改造项目审批绿色通道的指导意见》等系列政策文件，推进制度创新，完善推进机制，让国家政策阳光惠及更多住房困难群众。山东省住建厅等四部门严把棚改范围标准和认定程序，编制并适时修订城镇棚户区项目认定办法，采取“定性+定量”的方式细化量化相关指标，准确确定棚改项目。菏泽市坚持把棚改作为实现“科学赶超、后来居上”奋斗目标的重要措施，作为改善民生、促进发展、提升形象的突破口。

2．加强事前财政承受能力评估

资金问题是保障性安居工程项目开展过程中的两大难题之一。大部分县（市、区）在上报年度棚改计划时，综合考虑当期财政支出水平、未来财政支出责任等因素，事先论证棚改项目资金来源可靠性，合理确定棚改项目数量和投资规模，并出具针对棚改项目的财政承受能力报告，从源头上保障棚改计划有效实施，保障项目后续建设顺利进行。

3．超前谋划储备棚改项目

部分县（市、区）针对棚改项目当年列计划、当年拆迁、当年开工难度大的问题，采取“超前储备、滚动实施”办法，建立并动态调整棚改项目库，做到成熟一个、计划一个、实施一个。德州市夏津县住建局提前筹划储备棚改项目，将棚改工作划分为四个阶段：一是根据当地棚改中长期规划，编制全县年度棚改计划；二是对当年棚改项目进行前期调查、项目立项，并办理相关手续；三是根据上级通知要求填报已立项且确定能完成任务的下年棚改项目，争取上级专项资金；四是对不符合上级填报条件的棚改项目通过其他途径解决资金问题。

4．创新“专项债券+市场化融资”组合融资模式

创新“专项债券+市场化融资”组合融资模式，加大棚改项目投入。滨州市积极探索实施“专项债券+市场化融资”组合式融资模式，增加有效投资，推进棚改等重点项目建设。先后制定《关于进一步做好专项债券项目配套融资工作的实施意见》等多个配套文件，持续增强政策的指向性、引导力，积极支持专项债券项目配套融资工作。

（四）存在的问题

1．项目前期认定及立项程序不规范

部分县（市、区）项目储备不够扎实，将未经充分论证和研究的项目纳入年度计划任务，存在前期认定过程简单，或未经立项即上报棚改计划的情况。     

2．资金安排与管理不规范

一是资金量与任务量不匹配。大部分县（市、区）能够完成或超额完成年度租赁补贴发放任务，但也个别存在专项资金与任务数不匹配的情况。如，由于对年度租赁补贴审核通过人员数量难以准确预计，有的县（市、区）在设定年度任务时较为保守，目标设置过低，未能有效地将上级和本级资金、当年和上年资金统筹分配使用，年度租赁补贴资金预算和实际发放数量匹配度不高。

二是资金执行效率低。纳入现场评价的34个县（市、区）城镇棚户区改造项目专项资金预算执行率为85.09%，总体情况良好，但部分县（市、区）预算执行率较低。主要是受新冠疫情、环保等因素影响，部分项目开工时间延迟、进度拖后，尚未达到资金支付节点；部分县（市、区）优先使用债券资金支付棚户区改造款项，导致专项资金支付率低于项目进度。

三是资金支持力度不足。部分县（市、区）未及时安排本级资金用于城镇棚户区改造项目建设，后续建设资金尚未落实，影响了项目实施进度。如，东昌府区共11个项目虽已全部开工，但受资金影响，后续建设进度较慢。

3．制度执行有效性不强

一是绩效管理工作不到位。部分县（市、区）绩效目标设置不规范、不全面，在项目执行阶段未从预算执行和项目实施两方面进行监控并采取措施加快项目进展。二是项目调整手续不完整。年度中，部分县（市、区）对实际无法实施的计划项目进行了调整，但未严格履行上报调整手续。三是档案管理不规范。由于棚户区改造项目多头管理，棚户区认定材料、拆迁协议、招投标文件、中标通知书等未统一归档管理的现象较为普遍，规范化管理水平有待进一步提高。

4．基本建设程序及过程控制落实不到位

一是因棚改项目建设任务重、时间紧，部分项目走容缺办理通道，手续办理不齐全即开工，建设过程中未能及时补办相关手续。二是部分项目招投标手续不合规，存在边建边招标或不通过招标直接委托等情况。三是部分项目建设单位、监理单位、施工单位责任落实不到位，存在施工、监理日志记录不规范等问题。

四、意见建议

（一）积极开展前期调研认定，做好项目储备工作

一是严格落实市县两级初核、复核责任，层层把关，采用抽查复核、专家论证、群众调查、第三方评价等方式对棚户区改造项目进行论证，确保棚户区项目认定结果可行性强、可靠性高、群众意愿明显，从而保证项目后期的顺利实施，在论证的同时融入相应配套设施的论证与规划。二是尽早开展棚户区改造项目的认定工作，对项目进行成熟度论证及事前评估，将通过立项和事前评估的项目纳入项目库，按照轻重缓急进行排序，实现滚动管理，在上报年度棚改计划时，从项目库中科学选取成熟度较高的项目进行上报，避免盲目上报、仓促上报的问题发生。三是落实组织领导措施，明确责任单位及责任人，建立责任追溯机制，对于未能按计划完成或涉及虚报计划的情况进行追责。

（二）加强资金管理，充分发挥资金作用

一是完善预算编制管理。在编制年度预算、设置绩效目标以及分配资金时，加强上下级财政部门、同级财政部门和住建部门之间的沟通，科学编制预算。建议对租赁补贴资金近年来的发放情况进行调研，增强任务计划和资金安排的匹配度。

二是加强预算执行监管。全面落实财政直达资金机制管理要求，县（市、区）财政部门在收到上级财政资金后，及时会同住建部门拟定明确的资金分配计划并将其与绩效目标申报表逐级上报至省财政部门，根据资金使用计划和项目实施计划有针对性地开展资金监控工作，对偏离目标的项目进行分析，并预计绩效目标完成情况，及时采取相应改进措施，加快项目进展，提高资金支出率，避免资金闲置。

三是多途径化解资金难题。积极引导社会资本参与，通过资本金注入等的方式吸引撬动社会力量加大投入，减轻政府资金投入压力。设置实施主体单位退出机制，由政府部门对项目建设进度实施考核，避免因实施主体单位资金不到位等问题导致项目无法及时有效开展。

（三）加强预算绩效管理，提高项目执行规范性

一是各县（市、区）要进一步加强城镇住房保障性安居工程资金绩效管理，科学合理设置绩效目标，并按要求开展绩效监控、绩效自评工作，加强过程监控修正有效性以及绩效评价结果应用程度，切实发挥绩效管理作用。二是各县（市、区）要提高对项目管理的主责意识，明确项目实施、调整程序和要求，保障项目开展严肃性，项目一经确立避免随意调整，确需调整的严格履行论证、审批程序。三是棚户区参与方加强项目档案管理，牵头部门在迎检、督查等工作中充分发挥调度作用，避免因缺少资料对项目产生影响。

（四）加强项目监管，确保项目建设质量

一是规范“容缺”办理机制。相关部门在加快审批办理进程，提高服务企业效率的同时，建立相应的约束机制，一方面向企业明确“容缺”办理的前提条件以及手续补办时间，另一方面加强行业监管，确保企业在承诺期限内完成整改或补齐相关资料，从而达到“证件办理快、工程开工快、工程管理有保障”的多赢局面。二是严格执行招投标法律法规，按照规定程序组织开展招投标工作；建立责任追溯机制，加强企业信用管理，严格对违规违法违纪行为的处置。三是强化各方质量管理安全责任。相关部门切实履行质量安全监管责任，按要求开展监督检查，及时发现质量安全隐患并督促整改，从严惩处违规企业；参建单位落实质量安全管理主体责任，加强施工现场质量安全管理，强化建筑材料质量管控，完善施工现场安全警示设施，按程序执行各项质量安全管理制度规定。