2020年度交通发展资金-铁路发展资金绩效评价报告

一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

为贯彻落实党的十九大精神，山东省制定的《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》确立了坚持新发展理念，加快建成全国重要的新经济发展聚集地和东北亚地区极具活力的增长极。为推动山东省高速铁路网加快建设，山东省人民政府印发《关于促进高速铁路建设的意见》（鲁政办字〔2019〕128号）及《山东省综合交通网中长期发展规划（2018-2035）》等文件，根据文件要求，2020年省财政安排专项资金73.65亿元，主要用于鲁南高铁日临段等8个项目的省级资本金出资。通过项目实施，进一步加快山东省基础设施建设，引导和推进山东半岛地区整体协调发展，推进国家级发展战略的实施；改善沿线区域交通条件，满足沿线客运需求，推动沿线城镇化发展，促进沿线经济社会进步。

（二）项目预算安排和支出情况

根据山东省财政厅下达的2020年铁路建设资金预算指标通知（鲁财建指〔2020〕3号、鲁财建指〔2020〕36号及鲁财建指〔2020〕121号），2020年省财政预算安排资金73.65亿元，主要用于鲁南高铁日临段等8个项目的省级资本金出资，项目资金覆盖全省10市。截至2020年12月31日，该项目年度预算73.65亿元，实际执行70.29亿元，项目预算资金执行率95.44%。

（三）项目绩效目标

1.总体绩效目标。按照省委、省政府的安排部署，加快环山东半岛城市群高铁网规划建设，逐步实现全省“三环四横六纵”的高铁网络，进一步完善山东省基础设施建设，引导和推进山东半岛地区整体协调发展，推进国家级发展战略的实施。

2.2020年度绩效目标。根据山东铁投集团2020年业绩考核责任书考核内容设置项目年度绩效目标，具体考核指标如下：

济青高速铁路有限公司业绩考核目标：（1）2020年计划投资潍莱高铁投资35亿元，确保2020年9月至11月完成联调联试，12月底全线正式建成开通；（2）2020年计划投资郑济高铁山东段投资60亿元，按计划推进征地拆迁工作，确保不影响建设工期；（3）2020年计划投资潍烟高铁10亿元，2020年6月具备可研批复条件，可研批复后4个月内完成初设批复，年底开工建设。

鲁南高速铁路有限公司业绩考核目标：2020年计划全年投资125.67亿元，其中：鲁南高铁日临段13.45亿元、鲁南高铁临曲段12.22亿元，做好日照站剩余工程的建设管理，及早投入使用；鲁南高铁曲菏段87亿元，2020年7月完成架梁，12月开始铺轨，年内完成土地组卷；鲁南高铁菏兰段（山东段）13亿元，2020年5月开始架梁，11月30日完成架梁，年内完成土地组卷。

山东大莱龙铁路有限责任公司业绩考核目标：2020年计划全年投资15亿元，确保不影响建设工期。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

对2020年度铁路发展资金投资项目开展绩效评价，涉及2020年省财政安排资金73.65亿元。现场评价范围涉及项目管理单位以及鲁南高铁日临段、鲁南高铁临曲段、鲁南高铁曲菏段、鲁南高铁菏兰段、潍莱高铁、郑济高铁山东段、潍烟高铁及大莱龙铁路扩能改造工程等8个项目。通过对项目决策、项目管理制度建设及实施、资金使用、产出、效益等执行结果的逐项对比分析，全面了解铁路建设资金的运作情况及政策目标的实现情况，全面评价铁路建设资金管理使用、项目实施、风险防控、当期（2020年）产出和效益等情况。

（二）评价依据

1.《财政部关于印发<项目支出绩效评价管理办法>的通知》（财预〔2020〕10号）；

2.《财政部关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6 号）；

3.《中共山东省委 山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号）；

4.《山东省政府人民办公厅关于印发<山东省省级部门单位预算绩效管理办法>和<山东省省对下转移支付资金预算绩效管理办法>的通知》（鲁政办字〔2019〕20 号）；

5.《山东省财政厅关于印发<山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程>和<山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程>的通知》（鲁财绩〔2020〕4 号）；

6.《山东省财政厅关于印发<山东省省级政策和项目预算事前绩效评估管理暂行办法><山东省省级部门单位预算绩效运行监控管理暂行办法>的通知》（鲁财绩〔2019〕5 号）；

7.《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）；

8.《山东省人民政府办公厅关于促进高速铁路建设的意见》（鲁政办字〔2019〕128号）；

9.《山东省综合交通网中长期发展规划（2018-2035）》；

10.相关行业政策、行业标准及专业技术规范；财务和会计资料。

（三）评价指标体系

1.指标体系设计的总体思路

（1）绩效评价指标与绩效目标有直接的联系，能够正确反映目标的实现程度；

（2）优先使用最具部门（单位）或行业代表性、最能反映评价要求的核心指标；

（3）对具有相似目标的工作选定共同的绩效目标，保证绩效结果可以相互比较；

（4）绩效评价指标设计应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。

（5）绩效评价指标的设置应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益和可持续影响等。

2.指标设计依据

（1）《财政部关于印发<项目支出绩效评价管理办法>的通知》（财预〔2020〕10号）；

（2）《山东省人民政府办公厅关于促进高速铁路建设的意见》（鲁政办字〔2019〕128号）；

（3）《山东省综合交通网中长期发展规划（2018-2035）》；

（4）山东铁投集团《2020年业绩考核责任书》《2020年度安全生产责任书》等。

3.权重设计思路

根据评价指标的重要性，以绩效结果为导向，加大对产出、效果等个性指标的权重，不低于60%。

4.评价标准及评价方式确定的原则、方法

绩效评价标准是衡量评价指标完成程度的尺度，包括计划标准、行业标准、历史标准和其他标准等。根据相关法律法规、项目绩效目标及相关管理办法，在充分征求委托方及项目相关单位意见基础上，确定绩效评价标准。评价标准清晰、准确，具有可操作性。本次评价采用计划标准、行业标准、其他标准等。

5.评价指标体系

（1）评价指标体系说明

本次绩效评价指标总标准分值为100分，包括决策（20分）、过程（20分）、产出（30分）和效果（30分）四个一级指标，项目立项、绩效目标、资金投入、资金管理、组织实施、产出数量、产出质量、产出时效、项目效益、可持续性等12个二级指标，18个三级指标，26个四级指标。

（2）各项指标定义（解释）、评分标准和评分规则

本次项目绩效评价的评分标准以计划标准和行业标准为主要依据，同时依据项目实际情况，参照其他具体的工作要求，作为衡量本项目财政支出绩效目标完成情况的评价尺度。

（3）评价结果表述

根据评价得分，评价结果分为优、良、中、差四档。

90（含）-100分为优，80（含）-90分为良，60（含）-80分为中，60分以下为差。

（四）评价方法

本次评价采用现场方式进行评价，主要采取书面文件审查及实地调研的方式。针对该项目的特点和评价工作的要求，采用比较法、公众评判法、统计计算法等方法进行绩效评价分析，与此同时，收集了大量直接的统计资料进行分析研究。

1.比较法。是指通过对业绩考核目标与实际实施效果的对比，综合分析业绩考核目标的实现程度。项目小组根据收集的项目支出资料，了解项目支出实际情况，与项目年初确定的业绩考核目标进行对比，评价绩效目标的实现程度。

2.公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。项目小组对具体实施单位相关人员进行访谈，同时对项目单位及受益群众开展问卷调查，收集项目具体实施情况和效果的相关证据，为绩效分析结论提供有力支撑。

3.统计计算法。是指采用各种专业（或专门）指标的计算方法，通过收集项目支出的相关数据，采用统计或核算等方式计算实际完成或达到的结果，评价绩效目标实现程度。项目小组根据相关文件依据，设计符合项目特点的评价指标体系，然后采集数据按照计算公式进行计算分析，并根据计算结果分析项目的绩效目标实现程度。

4.其他。包括行业数据的有关统计资料、其他资料审核、座谈、询问等。

三、评价结论

（一）综合评价结论

本报告最后评价结果是以现场评价结论为主要依据，兼顾书面评价情况（非现场评价结论）而做出的综合结论。项目评价组认为，2020年交通发展资金-铁路发展资金项目绩效评价综合得分90.32分，绩效评价等级为“优”。

（二）绩效分析

2020年交通发展资金-铁路发展资金使用绩效基本达到既定目标，政策实施效果、资金使用绩效良好，符合国家相关政策要求，项目的实施进度与预期进度基本相符；管理机构健全，保障措施到位，资金使用合规；项目完成质量情况良好；受益群体满意度较高。

1.决策。该一级指标满分20分，得17.5分，得分率87.50%。评价组认为，该项目立项符合《山东省人民政府办公厅关于促进高速铁路建设的意见》（鲁政办字〔2019〕128号）、《山东省综合交通网中长期发展规划（2018-2035）》等文件要求，与铁路建设部门职责紧密相关；项目立项经过必要的可行性研究、风险评估、集体决策等相关流程，立项程序规范。主要存在的问题：项目在绩效目标设置方面略有不足，项目绩效目标（业绩考核目标）与预算确定的项目投资额和资金量不完全匹配，且未将长期绩效目标分解到每个建设年度；项目年度绩效目标在数量、质量、成本、时效、效益等方面未设置清晰、可衡量的绩效指标，项目绩效指标的细化程度有待提升。根据本项目相关建设单位于2020年初签订的业绩考核责任书及2020年度安全生产责任书相关内容，按照山东铁路投资控股集团有限公司考核要求，仅对项目年度投资计划及安全责任进行了要求，未能提出系统的绩效目标，包括定性角度的工作要求和定量角度的预期产出、效果指标，并对目标值设计的科学性、合理性进行充分论证。

2.过程。该一级指标满分20分，得17.82分，得分率89.10%。评价组认为，项目相关建设单位均能按照省级主管单位下发的管理制度执行，且能够按照相关制度要求管理、实施。省级资本金管理措施和制度基本健全，制定了能够满足项目建设、运行的相关制度办法，且制度内容较为完备；项目资金保障到位、使用合规，项目实施条件有效落实，施工风险防范到位。截至2020年12月31日，该项目年度预算73.65亿元，实际执行70.29亿元，项目预算资金执行率95.44%。

3.产出。该一级指标满分30分，得29分，得分率96.67%。2020年省财政安排专项资金73.65亿元，主要用于鲁南高铁日临段等8个项目的省级资本金出资。完工项目已按要求交付使用并按时通车，在建项目重要招标活动已完成，施工、监理、重要设施设备等落实到位，各项基本工程能够在既定的时间节点按时完成。

4.效果。该一级指标满分30分，得26分，得分率86.67%。项目资金筹措方式合理，工程建设中资金的动态划拨能满足项目施工的需要，基本形成了可持续投入建设的各项保障机制；目前省级预算资金涉及的高铁建设项目财务状况良好，资产负债率水平适宜，企业负债水平及风险程度较低；2020度已通车鲁南高铁日照至曲阜段年度运量较上年度增长229.4万人次；通过在建项目实施增加就业人员约16982人次。项目的实施对社会产生了重大、积极的影响，受益人群众多，受益面广，可满足各阶层旅客旅行的需要，节省旅客在途时间，有利于提高对旅客的服务质量。

（三）取得的成效

截至2020年12月31日，建设项目主要成效体现在：一是已建成并通车高铁项目3项，其中鲁南高铁日照至曲阜段年度运量较上年度增长229.4万人次，节省了旅客的在途时间，时间效益显著；二是在建高铁项目4项、改造提升铁路项目1项（大莱龙铁路扩能改造工程），通过在建项目实施增加就业人员约16982人次，对社会产生了重大、积极的影响，受益人群众多、受益面广。项目建设的主要经验做法：一是全面推行标准化管理，实现管理创新目标；通过推行标准化管理创建文明工地、文明项目，建设样板工程，打造有特色的标准化现场。二是加强过程控制，实现安全质量目标。项目单位按照“定点、定级、定人、定内容、定频次、定考核、留痕迹”的要求，对公司、施工、监理单位各级包保管理；建立重大风险编制应急预案，确保应急处置及时高效。三是规范建设资金使用，加强项目建设资金保障和监管。各参建单位按月上报料、机、材等资金支付计划，并定期对各参建单位安排建设资金使用管理专项检查，对发现的问题严肃通报处理。四是落实农民工工资支付主体责任，保障农民工权益和社会稳定。

（四）存在的问题

1.绩效管理体系不健全，绩效目标管理不够规范。评价中发现，2020年工作任务目标仅对项目年度投资计划及安全责任进行了要求，未能提出完善的绩效目标，包括定性角度的工作要求和定量角度的预期产出、效果指标。

2.项目沿线土地综合开发效果不显著，需进一步挖掘可持续性发展潜力。一是项目运营收益不高。根据2020年度省铁投集团对鲁南、济青高速铁路有限公司负责人经营目标考核要求及年度审计报告，鲁南公司、济青公司2020年度项目收益的实现程度较弱，需要争取国家运营调图、加大铁路沿线综合开发、项目降本增效等措施，以增强项目的盈利能力，维持企业持续经营，保证项目的可持续良性发展。二是土地综合开发效益不显著。截至评价日，部分铁路沿线市县虽然实现了土地综合开发收益资金，因未明确高铁运营亏损认定规则和亏损分摊原则，未能用于弥补铁路项目运营亏损。三是开发模式不完备。从土地综合开发收益测算角度考虑，土地综合开发采用一、二级模式均可，综合考虑当前经济形势及铁路沿线土地实际情况，一级开发收益与铁路沿线发展前景相关，现阶段收益较低；二级开发风险大、收益高；应结合项目实际情况制定开发实施计划，做好风控措施，提高土地综合开发效益。

四、意见建议

（一）强化项目资金绩效目标设置与实施规划，提高绩效管理规范化水平。建议项目单位在现有基础上进一步完善绩效目标设置的层级体系，提出完善的绩效目标，包括定性角度的工作要求和定量角度的预期产出、效果指标，并对目标值设计的科学性、合理性进行充分论证；尽量形成总体目标和阶段性目标的分级结构，并增强目标相对于资金投入的针对性，强化以目标为导向的资金分配、落实与使用监管行为，从而为项目单位提供全面的绩效信息，推动绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、结果可信，不断提高绩效管理的科学化、规范化水平，确保企业的竞争优势，提升铁路建设项目管理能力。

（二）建立健全铁路债务风险监测预警机制。在建立健全项目管理制度，加强项目制度约束的同时，应根据项目债务风险的连续性和动态性，妥善处理存量债务，严格控制新增债务。通过多种渠道增加铁路建设资本金来源，提高直接债务融资比例，有效降低融资成本；围绕铁路债务风险识别、预警、应对三个目标，做到实时监测、动态调整，将风险管理贯穿于项目始终。建立健全债务风险监测预警机制，加强项目出资能力、运营能力的审核。

（三）提前做好沿线城市布局规划，提高项目经济效益。一是以高铁资源为基础，挖掘其隐藏价值，完善铁路建设项目的长效管理机制，不断加大资金的运作力度，从根本上实现投资的多元化效应，努力提高高铁产业的品牌效应，拓宽高铁的发展市场，提升高铁的盈利空间。二是优化高铁站点与城市交通网络连接，延展市场范围。因项目高铁站点距离市中心及市内交通工具换乘点较远等选址特征，铁路沿线城市应注重提高城市整体的交通设施条件，利用大交通、小交通延展市场范围，重视城市内部交通工具供给多样化，更好地接待大量旅客。三是快速抓住地方特色优势，规避“虹吸效应”，发挥高铁带来的“廊道效应”，推动高铁沿线城市共同发展多赢局面的形成。