山东省困难老年人补贴资金全周期绩效评价报告

一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

山东省经济困难老年人补贴主要是为60-99周岁的低保老年人发放生活补贴，在此基础上为其中的失能老人增发护理补贴。各县区可以在尊重老年人意愿的基础上，统筹使用该项资金为老年人提供生活、护理等服务。省民政厅、省财政厅制定《关于完善经济困难老年人补贴制度的通知》（鲁民〔2018〕99号），明确了补贴对象、补贴标准、申办程序和补贴发放方式，在全省层面建立起统一的经济困难老年人补贴制度。2020年，省民政厅、省财政厅对申办程序进行了调整和优化，出台了《关于进一步完善经济困难老年人补贴制度的通知》（鲁民〔2020〕49号），同时废止鲁民〔2018〕99号文件。

（二）项目预算安排和支出情况

省民政厅根据上年度实际发放人数和补贴标准申报资金预算。省级预算经省人代会批复后，省民政厅会同省财政厅对各市和省财政直管县分档补助。其中对15个市（不含青岛，下同）按40%、30%、20%予以补助；对41个省财政直管县按50%、45%、40%予以补助。2019-2021年，省级共计下达经济困难老年人补贴资金71800万元。

（三）项目绩效目标

1.总体绩效目标。通过对符合条件的老年人发放经济困难老年人补贴，对其在改善生活、护理方面提供有效帮助。

2.年度绩效目标。落实好经济困难老年人省级补助资金，切实加强资金监管，保证补贴资金及时、准确、足额发放。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围。2019-2021年下达的用于发放全省经济困难老年人补贴的省级补助资金71800万元。

2.评价目的。通过对项目的决策、过程、产出和效果四个方面进行客观、公正的评价，与预期绩效目标进行对比，总结项目实施过程中的经验，揭示存在的问题与不足，提出改进建议，促进项目管理水平和财政资金使用效益的进一步提高。

（二）评价依据

1.财政部关于印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知(财预〔2020〕10号)；

2.山东省财政厅关于印发《山东省省级项目支出绩效评价财政评价和部门评价工作规程》的通知(鲁财绩〔2020〕4号)；

3.《山东省民政厅 山东省财政厅关于进一步完善经济困难老年人补贴制度的通知》（鲁民〔2020〕49号）。

（三）评价指标体系

根据《关于印发项目支出绩效评价管理办法的通知》（财预〔2020〕10号）、《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号）要求，并结合补贴资金特点，研究并细化绩效评价指标体系。评价主要内容包括决策、过程、产出、效益四个方面。本次综合绩效评价总分值为100分，其中，决策18分，过程22分，产出30分，效益30分。

（四）评价方法

本次工作主要采用案卷分析、现场调研、比较分析、问卷调查等方法，对政策实施成效进行梳理、分析。鉴于本次绩效评价涉及地域广泛的特点，工作组采取现场评价与非现场评价相结合、随机抽样与针对性抽样相结合的方式进行。

1.现场评价。现场评价覆盖15个市，32个县区（占比25.40%，其中省财政直管县16个，占比39.02%）、56个镇街。

2.非现场评价。对除现场评价之外的县、区提交的相关资料和数据进行分类、汇总、梳理、分析，对发现的问题进行讨论确认。

三、评价结论

2019-2021年期间，省级共投入资金71800万元，用于发放经济困难老年人补贴。三年期间，政策实施程序有所优化，实现了从“人找政策”向“政策找人”的转变，确保补贴政策真正惠及民生，有效保障了经济困难老年人养老、照护方面支出需求，政策实施取得了良好成效。但评价发现，该项政策仍存在政策实施内容中护理补贴成本高、管理难度大，补贴发放不及时，资金标注不规范等问题。评价工作组从决策、过程、产出、效益四个角度，对该政策实施情况进行了综合分析，并按照指标体系进行了量化评分，项目平均得分86.79分，综合绩效级别为“良”。

表2 综合绩效评价得分情况表

（一）项目决策。现行经济困难老年人补贴资金政策立项依据充分，调整程序规范，符合中央和山东省文件精神；根据经济困难老年人补贴资金政策，补贴资金由省、市、县三级财政共同承担，各级财政和民政部门根据当年度补贴人数、补贴标准、各层级投入比例进行资金测算和分配工作。但从绩效目标设置情况来看，政策未明确在养老服务保障方面预期要实现的总体目标及阶段性目标，各年度项目总体目标设置过于宏观。

（二）项目过程。一是整体资金到位情况较好，资金执行过程较为规范，其中省级资金下拨后，各市于30日内完成省级资金分配下达工作并同时下达市级资金，但个别市县资金到位不够及时，影响补贴资金发放。二是项目管理制度较为健全，省级层面明确了政策补贴对象、补贴标准、补贴原则、申报和发放程序、监督管理措施等内容，市县级在补贴申请审核、发放数据核对、补贴资金发放等各个环节实施过程中，管理程序执行较为有效，资金使用管理较为规范，但多发、漏发核查追回机制仍需进一步完善。

（三）项目产出。2019-2021年期间，全省经济困难老年人补贴资金分别惠及53万、61万、63万名老年人；补贴资金发放较为及时，发放过程均采用社会化发放方式，补贴对象发放精准度较高，但部分县区补贴资金标注与政策文件规定的标注内容不符，发放过程中未将生活补贴与护理补贴分开发放，个别县区资金发放延迟。

（四）项目效益。一是从政策实施效果来看，补贴资金已覆盖所有符合条件的低保老人，政策实施分工较为明确，管理机制较为健全，执行方式具有可持续性。二是在补贴政策满意度方面，工作组针对低保老人及社会公众开展满意度调研工作，低保老人补贴资金申请流程满意度、补贴资金审批速度满意度、补贴政策整体满意度分别为97.26%、96.75%、98.18%，社会公众对政策整体满意度为97.29%。

四、主要经验和做法

（一）明确补贴对象，扩大补贴范围。2019年起，山东省将低保老年人分类施保、高龄津贴、护理补贴、服务补贴统筹合并，在全省层面建立起统一的经济困难老年人补贴制度，进一步明确了补贴对象和标准。2019-2021年期间，山东省经济困难老年人补贴资金政策惠及全省60多万经济困难老年人，直接增加了老年人可支配收入，为解决基本生活和照护困难提供了有效保障。

（二）完善补贴政策，优化发放流程。为落实“放管服”改革要求，解决经济困难老年人补贴申办手续繁琐、补贴资金发放不及时等情况，进一步方便群众办事，省民政厅、省财政厅联合印发鲁民〔2020〕49号文件，明确规定经济困难老年人生活补贴不再需要提出申请，由县级民政部门依据低保发放名单直接核定认定，与当月低保金同步发放，同时将经济困难老年人护理补贴审批权限由县级下放到镇街，实现了从“人找政策”向“政策找人”的转变，确保补贴政策真正惠及民生。

（三）加强数据核对，确保精准发放。为进一步简化数据核对流程，2021年起，省民政厅在全省社会救助信息管理系统中设立经济困难老年人补贴模块，实现经济困难老年人数据与低保数据联动。在此基础上，多数县区不断加强信息比对力度，确保补贴资金精准发放。如济宁市任城区，建立县区与镇街两级联动工作机制，区民政局每月将系统名单与殡葬信息核对后发放镇街，镇街根据区民政局提供的数据，进一步核实确认与系统数据、村居上报的死亡信息匹配度，最终确定当月补贴名单；又如肥城市民政局结合各类信息进行数据比对，找出疑点数据，分类拉出排查人员名单，按属地分解至各镇街、村居，进行逐人核实，做到“不漏一户、不落一人”。

（四）加强政策宣传，提高政策知晓度。进一步加强对经济困难老年人补贴政策的宣传，各市发放政策“明白纸”，对政策内容进行详细说明，并通过街道、乡镇及村（居委会）工作人员入户宣传，确保经济困难老年人知晓补贴政策。

五、存在的问题

（一）经济困难老年人护理补贴管理成本相对偏高，评估标准执行难以统一，县区管理难度较大。一是与护理补贴的补贴标准相比，老年人能力评估成本相对较高。从护理补贴申请情况看，经济困难老年人护理补贴申请人数少，人员分散，大多需提供上门评估服务，导致老人能力评估成本相对较高。二是评估标准执行难以统一，县区实际管理存在困难。目前，护理补贴工作中老年人能力评估主要参照《老年人能力评估》（MZ/T039-2013）执行，评估内容多且具有专业性，各县区一般委托第三方机构或乡镇卫生院开展评估，由于受委托评估机构专业程度和资质水平不一，个别县区没有具备评估资质的机构，影响评估结果和补贴发放的准确性。

（二）部分市县两级资金分担比例不够合理，经济发展相对落后、补贴对象相对较多的县区承担比例高、资金保障压力大。经济困难老年人补贴保障资金由省市县三级财政共同承担，从资金实际投入情况看，2019-2021年期间，省市县三级财政共投入补贴资金17.62亿元，其中省级资金7.18亿元，市级资金1.72亿元，县级资金8.72亿元，分别占比40%、10%、50%，呈现“两头大、中间小”的特点，省县两级投入多、市级投入少，经济发展相对落后、补贴对象相对较多的县区，资金保障压力更大。

（三）个别县区资金发放及时性、准确性不足，补贴发放标识不够规范，政策落实不够有效。一是经济困难老年人补贴人员名单基于低保人员名单确定，部分县区工作人员对低保人员信息核对不准确，直接影响经济困难老年人补贴资金发放的准确性。除低保人员名单外，经济困难老年人补贴人员名单还需与殡葬、残疾人补贴等业务数据进行比对确认，2019-2020年，殡葬、残疾人补贴等信息主要依靠人工核对；2021年1月起，全省启用了山东省社会救助信息系统，但仍存在系统不稳定、数据准确性不足的问题，且尚未与殡葬系统、残疾人补贴系统等系统实现线上数据共享，殡葬、残疾人补贴等部分信息仍需要人工核对，因此评价发现个别县区存在因人工核对不及时、不准确造成的补贴资金发放不准确的情况。二是个别县区存在资金发放不及时问题。有的县区2021年个别月份补贴资金于次月发放，与鲁民〔2020〕49号文中要求“与当月低保金同步发放”的发放期限不符。三是补贴资金发放标识不够规范。根据鲁民〔2020〕49号要求，经济困难老年人补贴需分别标注为“生活补贴”和“护理补贴”，但部分县区补贴资金标注内容为“老年补贴”、“困难老人”，个别县区月度间标注内容存在差异。

六、相关意见建议

（一）在保持现行补贴标准下，继续实行经济困难老年人补贴政策

1.建议经济困难老年人补贴政策在一定时期内继续保留。中央及山东省委省政府均对建立经济困难老年人补贴制度、保障经济困难老年人生活和护理需求提出明确要求，山东省“十四五”养老服务体系规划中也提出要落实“落实经济困难老年人补贴、高龄津贴制度”，政策实施宏观环境稳定。经济困难老年人补贴资金一定程度上增加老年人在基本养老、照护方面的支付能力，是改善困难老年人的生活质量，保障老年人基础养老权益的有效手段，受访的经济困难老人、社会公众、县区工作人员均认为政策实施必要性较强，政策实行效果较好。为确保民生政策稳定性及延续性，经济困难老年人补贴政策在一定时期内仍有保留的必要。

2.建议保持现行补贴标准相对稳定。在现有各项政策下，经济困难老年人收入的主要来源为城乡低保金，经济困难老年人补贴属于辅助性收入。近两年山东省城乡低保标准提标较快，从2019年575元/月、433元/月提高至2021年746元/月、571元/月，增长幅度分别为29.74%、31.87%。经现场调研了解，现有经济困难老年人年收入水平约为山东省2020年农村人均可支配收入的40%-60%，为农村人均消费支出的60%-90%，经济困难老年人整体收入水平逐步提升，保障水平较高，在此基础上调高经济困难老年人补贴的作用不显著。另外，对比其他省市同类政策，山东省现行经济困难老年人生活补贴标准与其他省市现行标准基本一致，区域间补助标准相对均衡，广东省、江苏省、江西省现行补贴标准比山东省略低。

（二）优化政策措施，增强政策执行力和操作性

1.护理补贴方面。结合山东省“十四五”养老服务体系规划的实施，逐步推进将护理补贴申请人员的能力评估工作统筹纳入老年人能力与需求综合评估机制，降低管理成本，提高管理效率。在现行政策中进一步明确老年人能力评估机构及评估人员的资质水平，同时考虑各县区现有评估机构数量、资质水平等情况，将更具评估优势的基本公共卫生服务机构如乡镇卫生院纳入评估机构范围。

2.政策导向方面。从以往年度情况看，各县区并未采取政府购买服务的方式为老年人提供生活、护理服务，而是在尊重老年人意愿基础上将补贴资金发放给个人。考虑政府购买养老服务更有利于向老年人提供精准有效的养老服务，也是中央和省级政策的引导方向，建议业务主管部门加大政策宣传，让经济困难老年人有更多意愿选择政府购买服务方式，由县级统筹补贴资金为其提供生活、护理服务。

3.资金保障方面。建议各市按照县区财力情况、保障对象数量、绩效评价结果、县区工作努力程度等相关因素，以基本公共服务领域市与县共同财政事权和支出责任划分改革要求为基础，合理确定市县两级的资金分担比例。加大对财政困难、困难人口较多的县区的资金支持，减轻县区尤其是经济困难县区资金压力，确保补贴资金及时足额发放。

（三）优化管理机制，提高服务效能

1.加强信息互联互通，提高信息核对效率及准确度。一方面，加强经济困难老年人补贴数据与低保、殡葬、残疾人补贴等民政部门内部数据紧密连接，进一步健全完善数据协同机制，在系统推送数据的基础上，根据资金发放时限，倒排各项业务数据确认的时间节点，提高核对效率。另一方面，加强与与公安部门核对老年人户籍信息，与残联、卫健部门核对老年人身体情况信息，与银行核对老年人银行账户信息，确保数据及时更新，提高数据准确性。

2.规范资金标识内容，加强政策执行有效性。建议省民政厅在梳理目前各类补贴资金要求标注内容、充分了解银行系统中已有标识的基础上，合理确定经济困难老年人补贴资金标注内容，避免出现与其他补贴标注重复或银行系统无法选择标注内容的情况。

3.落实财政资金绩效管理要求，提高绩效管理水平。一是加强目标管理，建议省民政厅进一步明确经济困难老年人补贴政策预期目标，确保总体绩效目标与项目内容、资金实际效益相匹配，并根据政策目标合理设置绩效指标。二是落实目标分解及上报工作，建议各级民政部门根据总体绩效目标，结合本地区实际，做好目标年度分解及区域间分解工作，确保政策落实落地，目标顺利完成。三是提高市县绩效监控与绩效自评质量，建议市县民政部门加强项目实施过程中的信息收集，在年度终了时对具体完成情况、资金使用情况进行统计，准确填报实际完成值，充分反映项目绩效实现情况。