2020年高校“双一流”建设资金绩效评价报告

一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

为贯彻落实《关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》（国发〔2015〕64号）、《关于推进高等教育综合改革的意见》（鲁办发〔2016〕19号）等文件精神，深入推进我省高等教育综合改革，增强我省高等学校的综合实力和学科竞争力，2016年12月，根据省政府《关于印发推进一流大学和一流学科建设方案的通知》（鲁政发〔2016〕34号），我省启动实施“双一流”建设项目。项目以立德树人为根本，以支撑人才强省战略和创新驱动发展战略，服务我省经济社会发展为导向，以学科建设为基础，支持高水平学科保持领先水平，鼓励优势特色学科争创一流，推动若干所大学和一批学科达到国际知名、国内领先水平，带动我省高等教育持续健康发展。

（二）项目预算安排和支出情况

“十三五”期间，省财政加大投入力度，加强资金统筹，多渠道筹集50亿元，积极支持“双一流”建设。建设期内，对立项建设的49个一流学科，根据规划分年度拨付经费。

2020年，该项目涉及18所高等院校、48个学科（其中一个学科当年停止支持），预算下达77012万元。截至年底，实现支出74452万元，预算执行率为96.7%。

（三）项目绩效目标

1.总体绩效目标

统筹推进“双一流”项目建设，到2020年，力争6所左右大学和50个左右学科进入国内高水平行列；到2030年，有更多大学和学科进入国内一流行列或世界先进行列。

2.年度绩效目标

持续支持48个一流学科建设；有50个左右学科进入ESI学科排名前1%，并实现1‰的突破；1-2所大学进入世界一流，6所左右省属高校，每校有3个以上学科进入ESI排名前1%，学术影响力进入国内高校前100名，建成国内高水平大学。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的对象、范围和目的

1.评价对象。2020年山东省高校“双一流”建设资金支持的学科建设项目，共涉及18所院校、48个学科，其中自然科学类40个，人文社科类8个。

2.评价范围。选择济南、青岛、烟台等3个市10所院校的29个学科开展现场评价，对其余8所学校19个学科开展非现场绩效评价。现场评价学校比例55.6%，学科比例60.4%，资金查看比例62.4%，符合资金管理制度关于“资金使用单位总量的30%、项目预算总金额的60%”的要求。

3.评价目的。从决策、过程、产出、效益等4个方面，全面客观评价“双一流”建设项目的绩效，分析汇总问题，提出意见建议，为下阶段“高水平大学和高水平学科”项目建设提供参考依据，提高财政资金管理水平和使用效益。

（二）评价依据

1.《中华人民共和国预算法》；

2.财政部《关于印发项目支出绩效评价管理办法的通知》（财预〔2020〕10号）；

3.财政部《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6号）；

4.《中共山东省委 山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号）；

5.《关于印发推进一流大学和一流学科建设方案的通知》（鲁政发〔2016〕34号）；

6.《山东省人民政府办公厅关于印发<山东省省级部门单位预算绩效管理办法>和<山东省省对下转移支付资金预算绩效管理办法>的通知》（鲁政办字〔2019〕20号）；

7.山东省财政厅《关于印发<山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程>和<山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程>的通知》（鲁财绩〔2020〕4号）；

8.《山东省一流大学和一流学科建设奖补资金管理办法》（鲁财教〔2016〕77号）；

9.资金管理制度、资金及财务管理办法、会计资料；

10.申请预算时提出的绩效目标及其他相关材料，财政部门预算批复，财政部门和省直部门年度预算执行情况，年度决算报告；

11.已形成的验收、审计、决算、稽查、检查报告；

12.其他相关资料。

（三）评价指标体系

根据《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号）和《山东省一流大学和一流学科建设奖补资金管理办法》（鲁财教〔2016〕77号），通过调研论证，结合专家意见，对框架指标体系和分值权重进行优化。设置一级指标4项：决策（12分）、过程（18分）、产出（40分）和效益（30分），下设二级指标10个、三级指标23个、四级指标27个，总分值为100分。

评价方法

根据本项目特性，为更加科学有效开展绩效评价，本项目在不同阶段使用到以下方法：

1.比较法。将各学校各学科实施情况与绩效目标、历史情况进行比较、人文社科和自然科学内部各学科互相比较的方法。

2.因素分析法。综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外部因素的方法。

3.公众评判法。通过专家评估、公众问卷及抽样调查等方式进行评判的方法。

三、评价结论

（一）综合评价结论

2020年，“双一流”项目共支持建设一流学科48个；55个省属高校学科进入ESI排名前1%；8所省属高校，每校有3个以上学科进入ESI排名前1%，以上3个方面完成了既定目标任务。4所省属高校学术影响力进入全国前100名，未达到6所的年度目标，没有省属高校进入世界一流，未能实现ESI学科排名1‰的突破。2020年为本项目实施最后一年，上述年度绩效目标的指标值为截至2020年的累计状态值，与项目实施期的总体绩效目标存在重合，本年度绩效目标完成情况在一定程度上亦反映出项目实施五年的总体目标完成情况。综合分析现场和非现场资料情况，2020年山东省高校“双一流”建设项目绩效评价综合得分78.3分，绩效评价等级为“中”。

需要特别说明的是，因为新冠肺炎疫情、高校开学时间延迟和封闭管理等政策性因素和不可抗力因素，项目产出和效益受到一定程度的影响。

（二）绩效分析

1.项目决策。权重分值12分，评价得分8.59分，得分率71.58%，项目决策情况“中”。经评价，项目立项符合部门职责范围要求，属于《关于印发推进一流大学和一流学科建设方案的通知》（鲁政发〔2016〕34号）、《山东省一流大学和一流学科建设奖补资金管理办法》（鲁财教〔2016〕77号）等政策文件的支持范围。各单位基本能够按照要求编制相关方案、目标任务书和年度绩效目标，省教育厅对项目进行审批和立项。

2.项目过程。权重分值18分，评价得分16.08分，得分率89.33%，项目过程情况“良”。经评价，该项目资金管理措施和制度较为健全，各高校均制定了能够满足项目基本运行的相关制度办法，且大部分项目能够按照相关制度要求管理、实施。

3.项目产出。权重分值40分，评价得分30.98分，得分率77.45%，项目产出情况“中”。经评价，各单位基本能够按照计划完成目标任务，其中数量完成率81.93%、质量完成率64.06%，数量完成情况明显好于质量完成情况。

4.项目效益。权重分值30分，评价得分22.65分，得分率75.50%，项目效益情况“中”。该项指标由专家组集体定性评价打分，对每项指标分别排序定档，同时考虑基数、非等距分段等因素，综合赋分。经评价，通过项目建设，学科的社会效益、可持续影响有一定提升，得到了科教人员和学生的认可。

（三）取得的成效

2020年为“双一流”建设项目实施的第五年，经过五年的持续推进，立项学科建设水平得到提升，有效推动了我省高等教育高质量发展。

1.持续强化资金投入和管理，学科建设的财力基础得到夯实。“十三五”期间，省财政多渠道筹集资金近50亿元用于支持“双一流”建设，比“十二五”期间2.77亿元的学科建设经费增长17倍。立项高校将经费使用与贡献挂钩，通过优化资金使用机制，提高资金使用效益，为学科发展提供了坚实的财力支持。

2.着力改进遴选方式，学科建设的准入机制不断完善。学科立项遴选方式从传统的专家评审立项方式，改变为国内比较权威的评价结果和国际公认的ESI排名等，明确将ESI前1%学科作为省一流立项建设学科的准入条件之一。凡达到立项标准的即纳入建设范围。通过达标认定，最大限度的减少人为因素影响，简化遴选程序,确保立项客观公正。

3.强化绩效理念，预算绩效管理水平得到提升。一些高校逐步探索预算与绩效的深度融合，如滨州医学院通过健全完善项目事前绩效评估机制、硬化绩效目标约束、建立绩效自评机制等，推进全过程、全覆盖预算绩效管理，切实提升了预算管理的科学性和绩效管理的导向性。

4.探索创新资源配置和协同发展模式，学科综合实力得到提升。以立项学科为试点，积极引导高校创新经费、人才等多方面资源的配置管理机制，支持立项学科探索建立人才团队、科研项目、基地平台、成果转化一体化协同发展模式，推动学科建设水平整体提升。五年来，立项学科在“软科”排名、ESI上榜和学位点授权数量方面取得重要进展，新增国家级科创平台37个、省部级科创平台239个，高层次人才聚集效应逐步显现。

5.有序开展对外交流，学科建设的国际视野不断扩宽。加大与境内外高水平大学、科研院所的合作交流，选派学术骨干、优秀教师赴国外访学，邀请国内外著名专家、学者来校讲学或做专题学术报告，推动优秀研究生公派留学，积极举办或承办国际、国内重要学术会议，提升了学科国际影响力和话语权。

（四）存在的问题

1.政策执行设计方面

（1）学科布局类型同质化，存在“重复支持”问题。在立项建设的48个学科中，同类型学科重复支持3次及以上的涉及15个学科，其中化学8个、材料科学4个、临床医学3个，同类型学科数量较多。同时，这些传统学科与国内一流强校学科高度重合，客观上既加大了与省外其他高校的竞争难度，又易使本省部分特色学科的优势不能有效凸显。

（2）学科资金分配简单化，存在“平均用力”问题。在5年项目期内，支持18所高校、49个学科、100多个专业建设，点多面广，且每个学科投入金额差别不大，缺少重点扶持，没有能够把有限的资金集中用在刀刃上，“择优、做强”的政策初衷没有充分体现。

（3）学科立项规划短视化，存在“急于求成”问题。在“双一流”建设实施两年后，又分别于2018年、2019年新增了10个、7个立项学科，新增学科需要在2-3年内完成其他学科5年的建设任务和资金支出，存在学科建设计划性、前瞻性不足的问题，在一定程度上影响财政资金效益发挥。

2.产出效益方面

（1）科研平台建设数量多但层次不高。2020年，立项建设学科新增省级以上科研平台48个，其中国家重点实验室、国家技术创新中心等国家级平台仅有8个。由于平台层次不高、吸引力较弱，导致相关学科在引进高层次人才方面难度较大，在申请国家级项目和奖励方面竞争力不足，影响学科整体发展。

（2）梯队建设培养师资多但领军人才少。2020年，我省立项学科新增各类人才总量1227人次，但其中两院院士、国家杰出青年、长江学者等学科领军人物匮乏，高水平团队偏少，影响了学科实力的跨越式提升。

（3）科研活动奖励多但重大成果少。2020年，立项学科以第一完成单位获省部级及以上科研成果奖励95项，但其中国家级奖励3个、教育部高等学科研究优秀成果奖6个。反映出原创性、颠覆性成果较少，在“高精尖”领域缺少足够的人才和技术支持，导致存在科研成果数量多、质量低的现象。

3.绩效管理方面

（1）绩效管理机制不够健全。一方面，主管部门未同各高校建立上下协调有序的预算绩效管理机制，未根据预算资金变动统一部署各高校开展年度绩效目标调整工作。另一方面，各高校作为“双一流”建设项目实施单位，普遍存在绩效管理制度不健全、制度落实不到位、工作人员绩效专业知识匮乏等问题。同时，部分高校的学科建设办公室、财务处、教务处等不同职能部门间，未能建立顺畅的绩效管理工作机制，绩效管理基础工作不够扎实。

（2）绩效目标管理不够规范。整体来看，高校“双一流”建设项目绩效目标编制较为笼统，未能体现具体工作内容，与任务书不够匹配，有37个学科的绩效目标存在内容缺失、指向性不足等问题。

（3）绩效指标设置不够合理。绩效指标完整性不足，部分学科绩效目标设置不准确、偏离度大，存在矮化绩效指标或拔高绩效指标的情形，导致与预期产出之间存在较大偏差，减弱了具体指标的约束作用。

4.财务管理方面

（1）资金分配不够科学。所有学科虽能编制“双一流”项目年初预算，但在预算编制过程中，学科项目单位与财务、资产等部门之间沟通不够，项目资金测算依据不明确，预算编制不够细化，缺乏科学论证。个别学科资金使用存在交叉重复、分配不合理等问题。

（2）部分资金使用不合规。一是个别高校未按照资金管理办法要求对“双一流”建设资金进行单独核算。二是部分学科存在超范围列支问题。三是资金核算不规范，存在跨期核算、列支科目错误等问题。

（3）采购程序执行不够严格。评价发现，部分高校存在违反合同规定、政府采购管理办法等现象。

四、意见建议

（一）优化政策设计，集中财力快速突破

一是学科选择坚持“优中选优”。对照其他省份，广东省重点支持7所高校，河北省集中支持建设3个国内高水平大学和学科，河南省则集中约70%的双一流资金支持郑州大学，支持对象更为明确和集中。在学科选择上，我省应借鉴相关做法，遴选出真正有望冲一流的少数高校的优势学科，避免将过多同类型学科纳入资金支持范围。二是资金分配坚持“扶优扶强”。要细化资金分配方案，合理区分资金支持层次，集中有限财力实行重点投入、分档支持，杜绝“撒芝麻盐”式的平均分配方式，防止资金被过度“稀释”，助力相关学科率先发展、快速突破。三是资金使用保持“节奏有序”。要落实“滚动预算”原则，妥善处理长期任务与阶段任务、年度预算与中长期规划的关系，提高资金投入的前瞻性。要充分考虑各立项学科建设的周期性规律，在建设期内资金总量不变的前提下，改变定额支持的方式，可根据立项学科的年度资金需求，按其项目进度安排年度预算，以提升资金配置效率和使用效益。

（二）夯实学科基础，加快培育比较优势

一是明确重点科研方向。要对接国家重大战略和我省“八大发展战略”需求，有针对性地制定培育学科建设方案，明确建设目标和建设任务。同时，主管部门要组织权威专家对建设方案和建设任务书进行论证，确保建设方案科学规范、务实有效，符合学校发展实际。二是优化特色学科布局。应根据当前我省学科建设特点，着力建设一批学术基础过硬、特色鲜明的学科，构筑比较优势，着力实现错位竞争、弯道超车。以江苏省为例，其实行的“专项+综合”的制度设计，就是鼓励“有特色”“高水平”的高校打造核心竞争力。三是着力增强育才引才力度。要严格落实第一学科带头人负责制，充分挖掘现有师资潜力，适当倾斜财力资源，重点支持和资助一定数量的省内优秀学者，打造一批优秀的学术带头人。同时，要继续抓好人才引进工作，在引进对象方面，既要包括国家层面的人才，也要考虑将入选各地优秀人才计划的师资纳入引进视野。四是提升现有科研平台的使用效能。特别是对大型设备，要树立科研共享平台意识，制定具体可行的共享机制，进一步有效提高大型仪器设备使用率，推进高校间同类型学科共同发展。

（三）强化绩效管理，促进项目实施高效有序

一是充分做好绩效管理融入文章。各学校立项学科要高度重视绩效管理，将其融入到相关日常性、基础性工作中，加强学科建设的过程监督、内容管理及质量控制，推进绩效管理规范化开展。二是合理准确编制绩效目标。要精准把握总体绩效目标与年度目标间的衔接关系，注意区分项目实施期总体绩效目标和年度目标。认真结合国家“双一流”评估体系，充分考虑学科建设实际，针对性编制绩效目标，绩效目标编制需经过专家论证、资金规模较大的项目要组织事前绩效评估，以确保目标的完整性、适用性、导向性，以及与国家“双一流”评估体系的相对一致性。三是健全绩效目标管理机制。主管部门要强化工作落实，认真审核各高校编制的绩效目标，避免绩效目标的形式化；要切实加强中期监控，根据政策变动情况，及时督导各高校做好绩效目标的调整工作。各相关高校要增强主动性，预算变动或特殊原因需要变更绩效目标的，要及时按照预算管理流程规范调整。四是注重完善绩效指标。要严格按照学科建设5年期计划，对照承担的学科建设任务，分年度细化、量化各项指标，加强对细项指标的科学论证，切实增强绩效指标与学科建设的匹配度。五是强化绩效结果应用。各相关高校和主管部门要切实发挥在预算绩效管理中的主体责任，夯实绩效自评基础；有关部门应对各高校建设目标任务完成情况、项目资金管理使用情况等适时开展绩效评价，对执行效果不佳、未实现预期目标、资金使用存在问题的高校采取督促整改，扣减、缓拨或停拨下一年度项目资金，直至取消建设资格等措施。有效利用本次评价结果，将有关学校、学科的评价得分情况适当划分档次，与新一轮“双高”项目预算安排和资金分配等衔接挂钩，切实发挥以评促建的作用。

（四）抓好资金管理，始终确保规范合理

一是预算编制要到位。要优化预算编制流程，构建以学科建设负责人、财务人员、资产管理人员等共同参与的预算编制模式，深入讨论分析，明确测算依据，做好必要性、可行性论证，切实提升预算编制的精准度。要加快推进预算与绩效的深度融合，健全完善项目事前绩效评估机制，全面开展绩效自评，强化部门自评结果运用，以精细化的绩效管理促进预算管理水平提升。二是资金使用要合规。要推进财务的全过程跟踪管理，严格审查支出内容的合理性、合规性，审核支出手续的完备性，确保资金专款专用，不得挤占、挪用，不得擅自改变资金用途和扩大使用范围。三是制度执行要严格。要针对性健全资金使用细则，健全内部控制机制，严格执行各项财务管理、政府采购管理等制度规定，发现问题及时纠正，切实增强制度约束力。