金融创新发展引导资金—直接融资奖励全周期跟踪问效报告

一、项目基本情况

（一）项目立项政策背景及实施的目的

为贯彻落实《山东省人民政府关于加快全省金融改革发展的若干意见》（鲁政发〔2013〕17号）、《中共山东省委办公厅山东省人民政府办公厅印发〈关于支持新旧动能转换重大工程的若干财政政策〉及5个实施意见的通知》（鲁办发〔2018〕37号），加快全省金融业改革发展，山东省财政厅、山东省发展改革委员会、山东省金融工作办公室、中国人民银行济南分行、中国证券监督管理委员会、山东监管局联合制定《山东省金融创新发展引导资金管理办法的通知》（鲁财金〔2018〕55号），规定了金融创新发展引导资金是用于推动山东省金融改革、促进金融业创新发展、发挥金融服务实体经济作用，并明确奖补范围涵盖多层次资本市场补助政策和直接债务融资奖励政策两项直接融资奖励政策。

（二）项目内容和预算支出情况

2019年－2021年直接融资奖励资金预算分别为4623万元、4912万元、5299.6万元，其中，2019年－2021年直接债务融资奖励分别是2600万元、2167万元、2426万元，资金分配主要集中在济南市（占比36.01%）、省直（占比20.02%）、烟台市（占比11.59%）；2019年－2021年多层次资本市场补助分别2023万元、2745万元、2873.6万元，资金分配主要集中在济南市（占比22.46%）、淄博市（占比20.85%）、烟台市（占比10.89%）。

（三）项目绩效目标

1.总体绩效目标

金融组织体系日趋健全，服务实体经济能力进一步提升，鼓励和引导全省金融机构聚焦新旧动能转换重点产业和重点领域，积极创新金融产品，激发直接债务融资承销机构、发行主体等各参与方的创新动力和参与积极性，推动民企债券融资支持工具、新旧动能、绿色等领域专项债券不断涌现。

2.分年度绩效目标

表1：金融创新发展引导资金—直接融资奖励项目绩效目标

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围

本次全周期跟踪问效对象为2019年、2020年和2021年1-7月份直接融资奖励资金（2019年－2021年直接融资奖励资金预算分别为4623万元、4912万元、5299.6万元）。项目覆盖范围涉及省外36家机构和省内15个市（菏泽市除外）。

2.评价目的

通过对2019年、2020年、2021年1-7月金融创新发展引导资金—直接融资奖励项目的决策、过程、产出和效益四个方面进行客观、公正的评价，发现项目管理存在的问题，总结项目实施的经验，提出改进项目决策、组织实施、运行管理、项目绩效等方面的具体建议，进一步优化项目管理，提升政策实施效果和财政资金使用效益，为下一步预算资金安排、完善政策提供参考，推动全省直接债务融资和多层次资本市场发展。

（二）评价依据

1.山东省财政厅关于印发《省级重大政策和项目全周期跟踪问效实施方案》的通知（鲁财绩函〔2020〕5号）；

2.山东省财政厅关于印发《<山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程>和<山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程>》的通知（鲁财绩〔2020〕4号）及其他预算绩效管理相关规定；

3.山东省财政厅 山东省发展改革委员会 山东省金融工作办公室 中国人民银行济南分行 中国证券监督管理委员会 山东监管局关于印发《山东省金融创新发展引导资金管理办法的通知》（鲁财金〔2018〕55号）；

4.中国人民银行济南分行 山东省财政厅 山东省发展改革委员会 山东省金融办 山东省证监局关于印发《山东省直接债务融资引导奖励办法》（济银发〔2018〕171号）；

5.山东省地方金融监督管理局 山东省财政厅 山东省发展和改革委员会《关于2018年度金融创新发展引导资金申报的通知》（鲁金监字〔2019〕号）；

6.山东省财政厅 山东省发展和改革委员会等六部门关于印发《2020年山东省金融创新发展引导资金申报指南的通知》（鲁财金〔2020〕31号）；

7.企业申报材料、会计资料等其他相关资料。

（三）评价指标体系

本次绩效评价指标体系参照财政部《关于印发<项目支出绩效评价管理办法>的通知》（财预〔2020〕10号）、山东省财政厅关于印发《山东省省级项目支出第三方绩效评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号），结合该项目的具体特点和行业属性，对指标进行细化和调整，最终确定本次绩效评价的指标体系。本次绩效评价指标体系包括4个一级指标、11个二级指标、15个三级指标、26个四级指标。

（四）评价方法

评价组遵循独立、客观、科学、高效原则，综合采用以下方法开展工作：

1.政策制度研究法。政策制度是本次绩效评价的重要研究背景之一，开展政策制度研究有利于评价机构深刻把握评价项目的总体思路以及资金和项目管理的总体要求。本次绩效评价的政策制度研究范围主要包括两个直接融资奖励资金相关政策及管理办法。

2.公众评价法。公众评价法主要针对领取奖励机构和企业，通过问卷调查的方式了解机构和企业对奖励资金发放及时性、资料审核等情况的意见和态度。

3.实地核查法。为保证本次绩效评价数据的完整性、真实性，评价机构对直接融资奖励的具体建设内容进行实地核查，主要核查企业资金到位和资金具体用途、多层次资本市场融资企业主要聚焦企业经营业绩等，确保评价结果的客观性。

三、评价结论情况

（一）综合评价结论

金融创新发展引导资金—直接融资奖励全周期跟踪问效绩效评价综合得分为84.82分，评价等级为“良”。其中，2019年度得分为84.94分，2020年度得分为82.31分，2021年度得分为87.22分。综合评价认为项目立项依据充分且程序规范，管理制度健全，对企业直接融资引导作用较强，但同时存在直接债务融资奖励政策支持重点不够突出，多层次资本市场补充方式待完善，资金发放及时性不足，金融服务环境待优化等问题，指标得分情况详见下表。

表6 各指标得分情况表

（二）绩效分析

（1）决策指标分析

该项指标分值为15分，评价得分14.8分，得分率98.67%。立项依据充分性方面，项目立项政策依据充分，与项目部门职责相符，符合公共财政支出范围。立项程序规范性方面，项目申报和批复程序规范，2019年－2021年度逐年下发奖励资金申报通知。绩效指标明确性方面，项目年度目标和绩效指标设置完整，大部分目标可通过清晰、可衡量的指标值予以体现，但“质量指标”中设置“申报投诉率”不合适，可将其设置为“服务对象满意度”的三级指标。资金投入合理性方面，2019年－2021年山东省金融创新发展引导资金分别为9180万元、8200万元、7380万元，直接融资奖励资金预算分别为4623万元、4912万元、5299.6万元，连续三年奖励资金占比分别为50.36%、59.90%、71.81%，与奖补资金总量提升相对应直接债务融资额和多层次资本市场融资额均显著提升，资金投入合理科学。

（2）过程指标分析

该项指标分值为25分，评价得分20.36分，得分率81.47%。资金到位率方面，截至2019年12月底，2019年资金到位率为100%；截至2020年12月底，2020年资金到位率为100%，2021年各省资金到位率为83.68%。管理制度健全性方面，相关奖补政策和申报通知内容完整、条款可操作性强，申报指南中明确奖励资金支持范围、需提交项目申报材料和资金申请、审核、拨付流程。制度执行有效性方面，材料申报和数据审核工作执行规范，各县市区财政部门、地方金融监管部门依据奖励办法组织奖补资金申请、审核等工作，且程序规范；企业和金融机构未主动向各地主管部门反馈奖励资金使用情况，主管部门对引导资金的使用情况进行不定期监督检查工作需加强；项目档案规范性待增强。

（3）产出指标分析

该项指标分值为20分，评价得分16.26分，得分率81.30%。数量指标方面，直接债务融资奖励实际发放完成率为97.27%，仅2019年7家机构核算后奖励资金不足1万元，为避免获得奖励的企业和机构分散、奖补资金额小，影响政策整体实施效果，不予发放奖励资金。质量指标方面，直接债务融资奖励对象符合率99.67%，南山集团位列中华全国工商业联合会2019年度民营企业500强第49位，但领取了2019年度直接债务融资奖励资金；光大银行烟台分行未申请2020年度申请资金为无还本续贷，但将该机构奖补资金审核为直接债务融资奖励。多层次资本市场融资奖励对象符合率方面，未发现多层次资本市场融资奖励对象不符合条件的情况。产出成本方面，直接债务融资相关企业和机构、多层子资本市场融资企业最终收到奖励金额均符合政策规定。

（4）效益指标分析

该项指标分值为40分，评价得分33.40分，得分率83.49%。社会效益方面，从直接债务融资规模看，山东省直接债务融资规模较上一年均出现提升；产品创新专项债数量逐年增多，2019年－2021年企业申报债券创新品质数量分别是8个、19个、21个，债券创新品种涵盖疫情防控债、双创债、绿色债、扶贫债、新旧动能转换债等；连续三年新增企业上市数量均超10家，2019年－2021年领取奖励的新增上市企业数量（不含青岛市）分别是26家、17家、38家，均达到绩效目标；连续三年区域性股权市场挂牌企业数量逾千家，通过公开渠道查询，2019年－2021年新增区域性股权市场挂牌企业数量分别是1332家、1115家、1063家均达成绩效目标。可持续影响方面，一是对全省新旧动能转换和实体经济发展推动作用待提升，2019年－2021年聚焦地区主导产业或新旧动能转换领域相关的企业融资量占比分别为64.94%、40.55%、50.36%；二是政策知晓率为73.76%，截至2021年8月15日，共收到未领取奖励资金企业填写问卷120份，企业政策知晓率为75%；未领取奖励资金机构填写问卷21份，机构政策知晓率为66.67%。企业和机构满意度方面，通过对领取奖补资金企业和机构进行社会调查，企业和机构满意度较高，奖励政策对单位发债的引导作用显著，相关政策易于理解且发布及时，奖励资金申请或审批效率较高。

（三）取得的成效

1.直接债务融资规模和发债企业数量增长显著

自山东省金融创新大战引导资金使用以来，山东省债券市场高水平对外开放步伐加速，2019年－2021年直接债务融资规模和发债企业数量出现双增长。从直接债务融资规模看，山东省直接债务融资额分别为4603.01亿元、5300.22亿元、6919.14亿元，直接债务融资规模较上一年均出现增加，企业直接债务融资平均增长率为22.60%；从发债数量来看，山东省直接债务融资债券数量分别为473个、562个、746个，直接债务融资企业数量模较上一年均出现增加，平均增长率为25.59%。

2.上市企业数量增长明显，多层次资本市场建设取得积极进展

山东省金融创新发展引导资金切实减轻了企业上市挂牌财务负担，调动了企业上市积极性，多层次资本市场发展对山东省培育壮大新动能提供了有力支撑。全省企业目前在主板、科创板、创业板、新三板乃至区域性股权市场上市势头良好，其中，山东省的新增上市企业数量（不含三版）2018年新增8家、2019年新增18家、2020年新增29家；区域性股权市场挂牌企业2018年度新增1332家、2019年新增1115家、2020年新增1063家。

3.产品创新专项债日渐丰富，债券市场服务实体经济功能不断增强

2018年度至今，山东省企业发行的创新债券品种包含绿色债券、纾困债券、疫情防控债券、双创债券、扶贫债券等。为了落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，助推山东省经济发展方式转变和经济结构转型升级，山东钢铁股份有限公司、济南轨道交通集团有限公司等企业发行20-35亿元的绿色债券，寿光市惠农新农村建设投资开发有限公司发行5亿元的绿色债券，引导债券市场进一步服务绿色产业健康有序发展；山东省金融资产管理股份有限公司发行50亿元纾困债券，帮助经营情况良好的上市公司化解资金流动性困难，促进企业经营发展；为积极应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情，山东高速集团有限公司、齐鲁财金（山东）经济发展有限公司、山东公用控股有限公司等企业发行5-10亿元的疫情防控债券，为抗击疫情提供有力支持。总体而言，创新债券品种的发行为实体经济提供了有力支持。

（四）存在的问题

1.资金使用效益有待进一步提升。受新冠疫情影响，企业开展相关宣传、培训和拓展工作难度较大，部分企业未使用或未按要求使用奖励资金。个别企业对奖励资金后续使用方向和用途不明确，暂未使用直接债务融资奖励资金。

2.政策支持重点有待进一步优化。多层次资本市场补助的层次和阶段可再进行细分，政策支持手段进一步精细化，政策支持重点可进一步明确。

3.民企融资服务水平有待进一步加强。民营企业获得信贷发债融资难度远高于国有企业，融资服务需求较大。有关企业上市挂牌及债务融资培训会、企业和金融机构对接会、融资路演等渠道需进一步拓宽，企业上市、融资审批流程待进一步优化。

四、意见建议

（一）更好发挥资金效益

在符合各市财政管理体制的情况下，进一步简化奖励资金拨付流程，确保奖励资金及时、足额拨付至奖励对象，以尽快发挥财政资金的使用效益。主管部门加强政策宣传、培训和拓展工作，加强对相关企业规范使用奖补资金的指导。

（二）强化政策支持重点

结合山东省国民经济和社会发展十四五规划和2035年远景目标，围绕发展“十强”现代优势产业集群、数字经济、农业农村、现代海洋产业等全省重大战略任务，突出重点，加强对相关领域的政策支持。

（三）加强政策与需求匹配性

进一步优化金融营商环境，提升金融服务水平。鼓励各市定期开展培训活动，举办面向企业和金融机构的对接会，打通企业与金融机构之间的沟通壁垒，同时邀请行业专家对企业融资路演进行专业指导，进一步提高政策知晓度。