积极探索全成本预算绩效管理“三步走”新思路
——聊城市财政局成本预算绩效管理的创新实践
近年来，为持续深化全成本绩效管理改革，促进预算部门提高成本绩效意识，牢固树立“过紧日子”思想，聊城市财政局积极贯彻中央、省、市关于预算绩效管理工作的安排部署，推动全面建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，加快聊城市预算绩效管理扩围升级、提质增效。
一、破题研究，跨出成本预算绩效管理改革第一步
全成本预算绩效管理是一种基于成本质量分析与比较方法的预算资金分配与管理模式，也是预算绩效管理新内容和难点。聊城市财政局把握试点工作的重点，选取了聊城市城管局“城市维护费”项目开展全成本绩效管理试点工作，充分论证实施方案的可行性，力争试点一个，见到实效，形成经验，梳理形成标准化全成本预算绩效分析框架，为全面开展全成本预算绩效管理奠定基础。按照“点面结合、分类推进、重点突出、积极稳妥”的工作原则，将成本效益这一重要的绩效要素放到更加突出的位置，进一步拓展预算绩效管理研究视角，着重关注投入、产出和结果，探索三者有机结合进行管理的预算活动路径，推进财政支出标准化，形成对公共产品和服务实施绩效、成本双重管理的共识，探索最大程度发挥财政资金效益的成本预算绩效管理工作模式，为应对财政收入低位运行、破解财政收支矛盾寻找新的突破口。
二、试点推进，探寻成本预算绩效管理新路径
城市维护是为保障城市基础设施正常运转和改善城市市容市貌，对存量基础设施进行的改造、大中修、日常维修养护等活动。城市维护覆盖范围广、普惠性强、管理难度大，建立与聊城市定位相适应的城市维护费用支出标准和常态长效预算管理机制，对保障城市高效安全运行，提高基础设施维护质量和水平具有重要意义。城市维护项目作为公共服务的延续性项目，具有一定的历史支出数据、市场或相关行业标准数据可得、支出内容可量化、成本效益分析成果的现实应用需求高且可推广性强，对该项目开展成本效益分析能够促进打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模。
（一）明确成本预算绩效分析思路，精细化实施全成本效益分析
从城市维护的全成本口径，深入了解市政设施维护、环境卫生维护的运营模式，运用科学合理可行的成本核算方法，对项目支出的历史成本进行分析，梳理运营支出范围的全部成本，确定成本核算与分摊方法，分析影响成本的关键因素和成本变动趋势。从市政设施维护、环境卫生维护的投入成本、产出质量、效益效果三个维度，建立项目成本预算绩效分析指标体系，对项目进行成本效益分析评价。
通过对年度历史成本进行分析，归纳整理项目支出大类，厘清政府和市场边界、明确成本内容、成本结构和历史成本水平，剔除无效和低效成本，算清必要和有效成本，做到压控项目成本，核算出维护单位工作量的市政设施或市容环境所需要的资金投入。如，根据项目实施单位2019年-2021年6月底的作业情况、财务数据，统计汇总维护作业的人工费、材料费、机械费等，形成维护作业的历史数据，再通过实地走访调查，进行成本梳理，制定出科学合理的项目预算定额标准。
（二）深入挖掘项目运行存在的问题，加强成果应用
结合成本定额和成本效益分析指标体系及分析结果，明确财政支出标准，为以后年度部门预算编制、支出标准动态调整提供依据，建立合理有效的政策保障机制。
在分析过程中，深入挖掘了项目运行管理存在问题，如项目维护成本的基础管理不够精细，年度维护范围与实际维护工作量统计数据的准确性有待加强，导致预算测算依据不足，财政资金使用效益模糊；事业单位人员存在混编情况，存在人员配置与维护工作“定岗、定编、定量”的要求不匹配的情况，人员成本控制及管理有效性不足；维护经费收支管理边界不明确，存在维护经费用于支付日常办公支出的情况；城市维护的各类作业人员运营管理投入较大，不利于管理效率提升及运营成本节约，市场化程度有待进一步提高。
针对发现的问题，此成本绩效分析工作重点在控制运营成本、提升项目运行质量和优化产出效益方面提出切合实际、可落地的建议，包括推进项目单位基础管理工作，加强市政设施、环卫设施的台账管理，根据设施移交情况及管护范围的变动情况及时更新基础数据；稳步推进单位人员定岗定责工作，充分利用绩效考核等先进手法，提高岗位人员工作效率；加强维护经费管理，明确维护资金来源及支出范围，厘清日常维护与运营管理支出责任范畴，确保各方资金支出界线清晰，提高资金使用效率；着力推进项目实施市场化进程等。
三、提质扩围，建立以成本数据为基础的定额标准体系
（一）以评促建，建立项目支出定额标准
通过全成本分析，在参考历史数据、同行业领先标杆的基础上，测算出质量效果基本达标情况下的支出定额，确定财政补贴标准。试点项目共形成支出定额标准2项，分别为市政设施维护工程定额标准和环境卫生作业定额标准标准。如市政设施维护工程定额标准确定了道路维护工程和桥梁维护工程成本定额标准，环境卫生作业定额标准确定了公共厕所维护和垃圾中转站及处理厂单位维护成本，为以后年度实施城市维护项目提供了预算测算标准。
（二）以评促管，提炼工作调整和管理改进的建议
本次工作紧紧围绕项目在预算管理、绩效管理、成本管理和质量管理方面存在的问题，在控制运营成本、提升项目运行质量和产出效益等方面提出了多条意见和建议，为工作调整和管理改进指明了方向。例如，城市管理维护市政方面按照道路使用年限分别建立了混凝土道路维护运行成本定额标准，科学合理测算不同使用年限道路的补贴标准和服务质量标准，打破原有道路维护工程“混着来”的局面。
下一步，聊城市财政局将在试点项目工作的基础上，将分析结果作为政策调整、预算安排以及资金分配的重要参考，严控预算安排，既控“盘子”、又控标准；压实预算部门责任，既强考核，又提绩效；指导各区和各市级部门全方位开展全成本预算绩效分析工作，优化财政支出结构，实现预算绩效管理提质增效。