一、项目基本情况
（一）项目立项背景及实施目的
为推动山东省人力资源服务业转型升级、跨越发展，快速提高人力资源服务市场供给能力和供给水平，2014年山东省人力资源与社会保障厅等多部门联合出台了《关于印发<关于促进人力资源服务业发展的指导意见>的通知》（鲁人社发〔2014〕4号），明确设立省级人力资源服务业发展扶持资金；2017年出台《关于印发<山东省人力资源服务业转型升级实施方案>的通知》（鲁人社发〔2017〕56号），优化调整人力资源服务业发展扶持政策。通过实施全周期绩效评价，全面了解已出台的人力资源服务业发展扶持政策落实情况，以及扶持园区、企业、项目运行情况，发现项目评审、资金使用等方面存在的问题，对进一步提高资金使用绩效提出意见建议。
（二）项目预算安排和支出情况
省级人力资源服务业发展扶持资金采用项目法分配，通过专家评审、择优遴选、公开公示方式在省本级和15个地市之间（不含青岛，下同）进行管理分配。
省级人力资源服务业发展扶持资金来源为省级创业带动就业扶持资金，2018年至2020年资金预算总额共计5974万元，支出5559.91万元。其中2018年预算资金1974万元，支出1974万元；2019年预算资金2000万元，支出1813.55万元；2020年预算资金2000万元，支出1772.36万元(截至2021年7月31日)。
（三）项目绩效目标
1.总体绩效目标
围绕发挥市场在人力资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，着力促进产业集聚发展、培育人力资源服务骨干企业、加强行业人才队伍建设、鼓励业态创新，推动山东省人力资源服务业跨越式发展。基本建立专业化、信息化、产业化、国际化的人力资源服务体系，将山东省人力资源服务业提升至与山东省经济社会发展地位相匹配，更好地满足经济社会发展对人力资源服务供给的需求，有效发挥市场配置人力资源的作用，为山东省新旧动能转换、增强综合竞争能力提供有力支撑。
2. 2018-2020年年度绩效目标
（1）2018年绩效目标
全年扶持省级人力资源服务产业园5家，奖补全省人力资源服务业十大品牌，补助全省人力资源诚信服务机构23家，支持开展人力资源服务从业人员培训18场，高级管理人才研修培训7场，实施高端人才队伍建设（或政府购买人力资源服务）补贴项目10项。
（2）2019年绩效目标
全年扶持国家级、省级人力资源服务产业园14家，补助全省人力资源诚信服务机构14家，奖补人力资源服务机构成长创新项目20项、人力资源服务机构助力重大发展战略项目20项，实施人力资源服务业高端人才队伍建设补贴项目16项，支持开展人力资源服务业高端活动18场。
（3）2020年绩效目标
全年扶持国家级、省级人力资源服务产业园18家，补助全省人力资源诚信服务机构10家，奖补人力资源服务机构成长创新项目13项、人力资源服务机构助力重大发展战略项目17项，实施人力资源服务业高端人才队伍建设补贴项目6项，支持开展人力资源服务业高端活动11场，支持人力资源服务业课题研究7个。
二、绩效评价工作开展情况
（一）评价的范围和目的
1.评价范围：评价对象为2018至2020年省级人力资源服务业发展扶持资金（5974万元）的使用绩效；评价范围包括17个省直单位、15个市、229个项目。
2.评价目的：通过对项目的决策、过程、产出和效果四个方面进行客观、公正的评价，总结项目实施过程中的经验，发现问题，提出改进建议，促进项目管理水平和财政资金使用效益进一步提高。
（二）评价依据
1.中华人民共和国预算法；
2.《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）；
3.《关于印发关于推进预算绩效管理指导意见》（财预〔2011〕416号）；
4.《关于印发项目支出绩效评价管理办法的通知》（财预〔2020〕10号）；
5.《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2020〕2号）；
6.《关于印发山东省省级项目支出绩效评价财政评价和部门评价工作规程的通知》（鲁财绩〔2020〕4号）；
7.《关于印发山东省省级部门委托第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法的通知》（鲁财绩〔2021〕12号）；
8.《关于印发山东省人力资源服务业转型升级实施方案》的通知（鲁人社发〔2017〕56号）；
9.《关于加快推进新时代人力资源服务业创新发展的实施意见》（鲁人社发〔2022〕13号）；
10.《关于印发山东省省级人力资源服务业发展资金管理办法的通知》（鲁财社〔2014〕21号）；
11.《山东省省级人力资源服务业发展扶持资金管理办法》（鲁人社字〔2019〕96号）；
12.相关行业标准、其他文件依据等。
（三）评价指标体系
根据《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）和《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号），考虑该项目的实际情况，对三级指标进行了设置，对评价标准、指标分值进行了调整完善。评价主要内容包括决策、过程、产出、效益四个方面。本次综合绩效评价总分值为100分，其中，决策15分，过程20分，产出30分，效益35分。
在产出、效益的个性指标设计方面，根据资金扶持方向，将其分为产业园区类、人力资源服务机构扶持类、人才培训类、活动奖补类共4大类项目，根据扶持资金数对各类项目分别赋分。
（四）评价方法
严格遵循科学公正、统筹兼顾、激励约束、公开透明的原则，主要采用比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等方法，并结合专家评估、从业者问卷、管理者访谈及抽样调查等对人力资源产业的发展效果进行评判。
三、评价结论
（一）综合评价结论
经综合评价，2018-2020年省级人力资源服务业发展扶持资金绩效评价得分86.86分，评级为“良”。其中2018年绩效评价得分89.00分，2019年绩效评价得分85.19分，2020年绩效评价得分86.38分。2019年度、2020年度较2018年度的得分较低，主要是因为受疫情影响，个别2019年度、2020年的申报的项目未及时开展或项目资金未及时拨付。
（二）绩效分析
1.项目决策
省级人力资源服务业发展扶持资金于2014年依据《关于印发<关于促进人力资源服务业发展的指导意见>的通知》（鲁人社发〔2014〕4号）设立，且资金扶持方向符合《关于印发山东省人力资源服务业转型升级实施方案的通知》（鲁人社发〔2017〕56号）等行业内发展规划，与全省人力资源服务业发展需求和发展计划相符。项目资金整体按照项目法进行申报，事前已经过专家评审、集体决议等必要的程序，审批文件、材料符合相关要求。项目预算编制较为科学，资金在分配时充分考虑了各地市的相关因素，依据较为合理。
2.项目过程
截至评价基准日，2018年—2020年度省级人力资源服务业发展扶持资金共计5974万元，均已全部到位,支出率为93.07%。各项目实施单位基本能够按照专项资金的使用范围使用资金，财务管理较为健全。在项目业务管理制度方面，大部分实施单位建立了较为健全的相关管理制度，可对项目实施较为有效的控制，程序性、过程性资料较为齐全，但个别项目实施单位存在档案资料不完整，数据保存和管理方面制度执行落实不到位的情况。
3.项目产出
产业园区补贴类: 截至评价基准日，除了菏泽人力资源服务产业园申报的300万元创建补贴仅拨付100万元至其运营单位外，其他资金均已足额拨付至产业园区。但是存在补贴资金在市级或区县主管部门滞留时间较长，拨付不及时的情况。
人力资源服务机构扶持类：截至评价基准日，扶持资金均已足额拨付至人力资源机构。但是存在补贴资金在市级或区县主管部门滞留时间较长，拨付不及时的情况。
人才培训类：大部分承担培训的项目单位具有人力资源培训经验和业内影响力，培训方案明确可行。但也存在个别项目未开展、实际培训内容与申报内容不符、实际培训时间相对滞后的情况。
活动奖补类：各类活动有较完善的活动组织实施方案、安全工作方案、突发事件应急预案以及详实的经费预算方案。但也存在部分活动的举办单位或者活动内容等发生变更，而项目的活动方案、内容、预算等调整未报主管部门重新进行审核的情况。
4.项目效益
项目实施后人力资源产业在一定程度上得到了发展，人力资源经营及管理人员能够得到较好的培训，人力资源产业园区基本能够发挥产业聚集效应，人力资源机构提供的服务也基本能够满足当地的经济需求。
产业园区补贴类：在产业链完整程度方面，通过现场评价，发现省内经济较发达的地市，其产业园区内入驻的人力资源服务机构类型丰富、产业链完整，但是对于经济欠发达的地区，当地企业的用工环境依然以劳务派遣、劳务外包为主，园区产业链完整程度较低。产业集聚度方面，大部分园区的入驻人力资源机构及配套的上下游企业能够占园区可容纳机构个数的50%以上，基本上能够发挥产业集聚效应，满足当地的企业需求。可持续影响方面，省内大部分人力资源产业园区建立了一套较完善的企业“进－管－出”综合服务管理机制，规范了企业从入驻、考核、续约、退出及入驻过程中的服务需求和管理规定。但也存在个别产业园区成立的运营管理团队主要提供物业服务，园区所提供的配套服务及大型服务活动较少的情况。
人力资源服务机构扶持类：总体来说获得扶持的机构发展状况良好，均有着完整的规章制度，办公场所面积、员工数量与机构的规模体量相匹配。但受制于近两年的疫情影响，部分企业的用工数量明显减少、业务收入有所下降。
人才培训类：大部分培训项目采用研修培训和出国研学的方式进行，培训能够涵盖人力资源经营管理者较为关心的行业法律法规、行业数据、案例等，培训效果良好，培训模式创新较高。但也存在部分地市的培训集中于对管理部门的培训，而对人力资源从业者的培训较少。
活动奖补类：活动奖补类项目包含人力资源服务展会、高端论坛、技术峰会、招聘会等。其中高端论坛、技术峰会等有省级或市级媒体跟踪报道，活动的宣传效果好，有利于扩大行业影响力，实现人力资源与城市经济的融合统一。大部分的招聘会采用“线上+线下”的方式进行，通过报纸、新媒体、电视广告等多元化的宣传扩大影响力，覆盖到各个年龄段的人员，招聘会人员覆盖面较广，取得了良好的效果。
（三）取得成效
山东省委、省政府高度重视人力资源服务业发展，深入贯彻习近平总书记关于“加快建设人力资源协同发展的产业体系，在人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能”工作要求，坚持市场主导和政府引导相结合、平台提升与产业扶持相结合、放权松绑与优化服务相结合，高效利用政府资金的长期扶持和政策供给，加强统筹谋划，创新思路举措，全力攻坚突破，有力促进了人力资源服务业高质量发展。
一是政策体系更趋完善。先后制定《促进人力资源服务业发展的指导意见》《人力资源服务业转型升级实施方案》等，明确人力资源服务业发展的“路线图”和任务书。出台《山东省人力资源市场条例》，成为全国第三个出台行业地方性法规的省份。每年安排省级财政资金，专项用于引领产业发展，有效带动了社会资金投入，发挥了政府资金“酵母剂”的作用。
二是产业规模加速增长。截至2020年底，全省人力资源服务营业收入达到987亿元，同比增长39%，比“十二五”末增长2.7倍，年均增速超过28%；7615家机构和9.6万名从业人员，均较2014年翻了两番，全省年营收过亿元的机构达到129家，16家机构获评“全国人力资源诚信服务示范机构”，123家机构获评“全省人力资源诚信服务机构”，市场主体发展蓬勃旺盛。
三是集聚效应加速显现。先后建成烟台、济南等2个国家级产业园，成为全国第3个拥有2个国家级产业园的省份，打造21个省级产业园，实现省内16市全覆盖，截至2020年底，入驻机构近800家，实现营业收入252亿元、税收6.9亿元。全省形成了以国家级产业园为辐射、以省级产业园为主体、地域性产业园为补充的全省园区发展新格局。
四是服务业态加速升级。人力资源服务外包、管理咨询、人才测评、猎头服务等高端业态不断发展，行业技术创新全面提升，产业结构不断优化。2020年，全省共建立人力资源服务网站1419个，开展人才测评13.6万人次，管理咨询和服务外包服务用人单位分别增加到11.9万个和7万个，高级人才寻访服务成功推荐选聘各类高级人才3.7万多人。
五是配置效能加速提升。充分发挥市场化、专业化优势，助力新旧动能转换、就业创业、双招双引、脱贫攻坚等中心工作，人力资源服务业市场化配置人力资源的作用日益凸显。2020年，为1869万人次劳动者和88万家次用人单位提供人力资源服务，帮助实现就业和流动人数466万人次。
四、存在问题
（一）资金杠杆作用不明显，对行业的撬动作用还需进一步加强。省级人力资源服务业发展扶持资金是为了促进全省人力资源服务业转型升级、快速、高质量发展而设立。在实际执行中，除园区创建补贴外，其他扶持类项目的资金为10万—30万之间，大部分获得扶持类资金的机构为所在地市的龙头企业，经过座谈走访，部分企业表示扶持资金数额较小，相较于扶持金额，企业申报的目的是在于获取省级的相关荣誉以便于开展业务。而部分有潜力的中小微机构则表示扶持资金的综合门槛较高，无法满足申报条件。
（二）项目筛选确定程序需进一步完善。主管部门遴选项目时采用材料申报、书面评审的方式，因项目申报数量大等原因，对于园区类或人力资源机构补贴类项目未实现全部实地勘察，部分项目的申报资料与实际不相吻合。
（三）个别园区入驻机构未在当地实际经营，经济效益与社会效益不显著。各地市人力资源产业园区特别是申报了国家级、省级的人力资源服务产业园区，当地政府会有配套的税收优惠政策。个别产业园区的入驻机构为了享受当地优惠政策选择入驻，但并未在产业园区实际办公，而是把其作为一个结算中心。甚至存在1家企业仅有1个工位的情况，未能给当地带来明显的经济效益及社会效益。
（四）个别产业园区运营管理人员较少，孵化效果较弱。尽管大部分地市产业园区的运营单位都聘请了专业机构管理运营，但经实地查看，发现部分园区的运营管理人员较少，甚至个别园区的常驻运营管理人员为3-5人。管理人员大多充当物业的角色，或者辅助园区内企业召开招聘会等，但对企业的培训或者举办的推介会等公益活动较少，孵化效果较弱。
（五）政策宣传力度不够。问卷调查显示人力扶持资金政策的知晓度为76.51%，经过走访座谈，部分人力资源机构的管理人员表示每年申报通知由主管部门在微信群或网站通知，大部分机构不知通过何种渠道申报或需要准备什么材料，主管部门辅导程度不足，政策宣传力度不够。
五、意见建议
（一）立足行业发展实际，调整优化专项资金投向，促进人力资源产业发展。2022年山东省人力资源和社会保障厅等6部门印发了《关于加快推进新时代人力资源服务业创新发展的实施意见》。建议按照文件要求，结合山东省人力资源服务业的发展现状，制定出有针对性的实施方案和工作措施，合理规划资金分配方案，避免“撒芝麻盐”的形式对项目进行奖补。重点培育有核心产品、成长性好、具有国际竞争力的综合性人力资源服务骨干企业，通过专项资金的投向引导，鼓励人力资源服务机构助力就业优先、人才强省、乡村振兴等中心工作, 充分发挥财政资金的杠杆作用。
（二）完善项目筛选程序，提升项目引领带动作用。建议完善项目筛选程序，对于申报资料中的真实性可以委托各地市人社局或第三方机构核实，确保扶持资金提质增效，加强人力资源服务行业事中事后监管，建立与统一规范灵活人力资源市场建设相适应的工作体系和行业诚信褒奖、失信惩戒机制，维护市场发展秩序。
（三）协同推动产业园整体建设，优化园区产业结构。建议产业园区以产业转型升级为动力，优化配套政策，吸引国内外知名人力资源服务机构入驻园区，鼓励引导人力资源服务产品多样化、专业化发展，发挥“集聚产业、培育市场、孵化企业、拓展服务”功能，辐射带动区域人力资源服务业发展，集成产业、创新、人才、资源、政策等多要素，推动产业向价值链高端延伸。充分发挥产业园的集聚效应，引进或培育一批具有专业化潜能的人力资源服务公司、打造符合园区发展定位的产业链，支持园区内企业做大做强，引进管理咨询、投融资管理、法务服务、培训科研、信息技术、创业辅导、医疗保障等“跨界”服务机构，促进人力资源服务企业拓宽视野，拓展产能，向专业化、国际化方向发展。