一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

电影是深受人民群众喜爱的文化娱乐形式之一，大力繁荣发展电影产业，对于加强社会主义文化建设、满足人民群众精神文化需求、促进经济社会协调发展、扩大中华文化国际竞争力和影响力、增强国家文化软实力具有重要意义。

为促进我国电影事业发展，依据《中华人民共和国电影产业促进法》《电影管理条例》，设立国家电影事业发展专项资金。我省按照《国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法》《中央级国家电影事业发展专项资金预算管理办法》等要求，制定了《山东省国家电影事业发展专项资金征收使用管理实施细则》，进一步规范我省国家电影事业发展专项资金征收使用管理，支持我省电影事业发展。

我省国家电影事业发展专项资金是国家电影事业发展专项资金中按60%比例缴入山东省省级国库的部分，纳入山东省省级政府性基金预算管理，专项用于支持我省电影事业发展，主要用于鼓励影院国产和主旋律电影放映以及优秀题材影片的创作生产，扶持影院先进设备更新和乡镇影院的建设，助力我省电影市场持续发展，扩大电影事业发展对社会主义文化事业发展的贡献。

 （二）项目预算安排和支出情况

2021年国家电影事业发展专项资金总额为7039.10万元。其中中央级国家电影事业发展专项资金补助地方资金为773.00万元，省级国家电影事业发展专项资金为6266.10万元。项目资金主要用于返还及乡镇影院建设资助项目、国产影片放映奖励项目、影院安装更新先进放映技术设备资助项目、人民院线影片放映奖励项目、福利机构电影放映扶持项目、重点影片扶持项目及政府购买服务工作经费。截至评价日，共支出6164.20万元，预算执行率87.57%。

（三）项目绩效目标

1.总体绩效目标

通过电影事业发展专项资金的征缴和扶持使用，充分发挥专项资金对电影事业在宏观调控、资金引导方面的引导、激励作用，更好地推动国产电影事业的发展。

2.2021年度绩效目标

根据《山东省国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法》以及2021年度中央和省级专项资金预算分配及项目绩效目标申报表，2021年度绩效目标设置如下：

（1）数量指标：在营影院数量654家，专资返还影院604家，人民院线影片放映奖励影院109家，福利机构电影放映扶持3.5万场，重点影片扶持2部，乡镇影院扶持20家，国产影片放映奖励影院266家，资助安装更新先进放映技术设备影院74家；

（2）质量指标：专资征缴率95%以上，影院放映国产影片部数584部，人民院线放映主旋律场次9869场，乡镇影院总票房超过600万元，重点影片完成率100%；

（3）时效指标：资金使用时间为2021年1月1日至12月31日；（4）效益目标：国产影片票房收入增长率高于全国平均水平,

国产影片票房收入占总票房收入≥70%，国产影片观影人次增长率＞4%，国产影片放映场次增长率＞5%，营造良好观影风气，促进社会和谐进步；

（5）满意度目标：观众对国产影片的满意度大于90%。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围

评价范围为2021年度使用国家电影事业发展资金的604家经营性电影放映单位、2部重点影片扶持单位及3家送电影进福利机构的单位，涵盖16市136个县（市、区）。其中现场评价范围包括16市49个县（市、区）的经营性电影放映单位，涉及资金4355.76万元（不含专资征收管理工作经费50万元）。

2.评价目的

通过对项目的决策、实施、产出和效果四个方面进行客观、公正的评价，总结项目实施过程中的经验，发现问题，提出改进该项目立项决策、组织实施、运行管理的具体建议，进一步加强项目管理，提高财政资金的使用效益，为下一步预算资金安排提供重要参考。

（二）评价依据

1.《中华人民共和国预算法》；

2.《电影管理条例》；

3.《国务院办公厅关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》；

4.财政部新闻出版广电总局关于印发《国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法》的通知（财税〔2015〕91号）；

5.《中华人民共和国电影产业促进法》；

6.山东省财政厅山东省新闻出版广电局关于印发《山东省国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法》的通知（鲁财教[2016]35号）；

7.《中央级国家电影事业发展专项资金预算管理办法》（财教〔2019〕260号）；

8.《山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程》和《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号）；

9.其他资料，包括：年度电影专项资金预决算、专项资金征缴票据、国库集中支付凭证、项目决算或验收报告、审计报告、专项资金检查、自评价等相关材料。

（三）评价指标体系

根据《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号），通过调研论证，结合专家意见，对框架指标体系和分值权重进行优化，2021年国家电影事业专项资金绩效评价指标体系由三级指标构成：一级指标4个，二级指标11个，三级指标32个。其中一级指标分为项目决策、项目管理、项目产出和效益四部分，其权重分配为：决策指标20%、管理指标20%、产出指标30%、效果指标30%，总分值为100分。

1.项目属于基金类项目，评价小组在指标设计方面，决策类指标重点关注立项依据充分性、绩效目标的科学性，以及资金投入的合理性。

2.评价组在此次绩效评价过程中根据项目工作内容，将过程类指标分为资金管理、组织实施二项，资金管理及组织实施对考察预算单位对项目管理考核职责履行执行情况都是重要指标，是绩效目标实现的重要保证，因此在过程类指标中所占权重相同。

3.项目产出指标分为产出数量及产出时效两项，由于本项目属于基金类项目，偏重于评价基金的收缴及支出到位情况，没有实际建设的项目，不涉及成本问题，因此不体现成本指标。

4.效果指标根据项目特点，分为项目实施效果及满意度二个指标。由于项目效果主要体现在基金带来的社会效益和经济效益，所以在整个项目中所占权重较大。

（四）评价方法

根据价值标准和事实标准并重的原则，本次评价采用指标分析法进行评价，在此基础上综合辅以以下方法：

1.目标比较法：对资金支出产生的实际效果与预定目标进行比较，分析项目完成目标或未完成目标的原因。

2.因素分析法：综合分析影响绩效目标实现、实施效果的各种因素，评价绩效目标能否完成或完成程度。

3.社会调查法：针对配比资金政策有比较明确的受益对象，我们设计访谈及调查问卷，了解政策实施后，受益群体对政策的意见建议及影响周围环境改善效果的满意程度。

4.专家咨询法：行业专家根据专业积累重点把握评价关键点，明确评价结论定位等。

三、评价结论

（一）综合评价结论

2021年度国家电影事业发展专项资金项目综合评价得分89.07分，评价等级为“良”，其中项目效益得分率最高，为93.27%，其余依次为项目过程91.40%，项目产出89.37%，决策指标80.00%。具体得分情况如下：

                                                                                  一级指标得分表

从以上指标得分可知，项目决策依据充分，立项过程较为规范，资金分配依据充分，资金使用效率较高，效果明显，对于各影院起到了扶持及引导作用。但也存在一些问题。在决策过程中，预算编制缺少测算依据，绩效目标制定不够全面；在项目实施过程中，部分资金未拨付到位；另外，针对影院及观众的调查问卷满意度均不高，说明资金效益还有待提高。

（二）绩效分析

1.决策指标分析

决策指标满分20分，得分16分，得分率80%。项目立项程序较为规范，绩效目标设置较为科学合理，能够根据项目资金量对项目预期产出和效益进行明确指标设置，但绩效指标的设置未能全部涵盖专项资金的产出和效益，且未考察专项资金使用的时效性、满意度方面未考虑影院的满意度，预算绩效管理意识还有待增强。

2.过程指标分析

过程指标满分20分，得分18.28分，得分率91.40%。在项目实施过程中，能够严格按照有关制度规定拨付项目资金，无挤占、挪用情况，专款专用，但在到位率、预算执行率、资金监管的有效性、制度执行有效性和档案管理方面尚存在些许不足，具体情况如下：

（1）到位率未达到100%。根据各执行单位寄送的资料及现场收集的资料统计，目前资金尚未到位的省级资金333.2万元，中央资金51.66万元，合计384.86万元，资金到位率为94.53%。

（2）预算执行率未达到100%。纳入评价范围的资金共计7039.1万元，实际支出6164.20万元，预算执行率为87.57%。

（3）部分区县存在主管单位对资金监督不到位的情况，导致资金未及时拨付。

（4）根据《山东省国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法》（鲁财教[2016]35号）第二十条有关规定“省管委会办公室应当每年向社会公布本级电影专项资金支出情况，接受社会监督”，根据现场了解，在实际执行过程中，由于资金的拨付和征缴情况公示方式不够直观，导致有些影院不了解资金实际拨付情况。

（5）“档案资料齐全性”扣分，部分区县资料不全，未提供资金支付凭证等资料。

3.产出指标分析

产出指标满分30分，得分26.81分，得分率为92.71%。项目产出情况较好，营影院数量、专资返还影院数量、人民院线影片放映奖励影院数量、重点影片扶持数量、乡镇影院扶持数量、国产影片放映奖励影院数量及资助安装更新先进放映技术设备影院数量等大部分绩效指标都能达标，只有福利机构电影放映扶持数量以及人民院线放映主旋律场次未能达标，主要原因为受疫情影响，“完成及时性”也相应受影响。

4.效益指标分析

效益指标满分30分，得分27.98分，得分率为93.27%。该项指标得分较高，取得效益较为显著，根据专资办提供的资料统计，2021年国产影片票房收入较2020年增长3.58倍，占总票房收入87.8%；观影人次较2020年增长3.27倍，放映场次较2020年增长3.34倍，国家电影事业发展专项资金为我省电影事业发展提供了较大支持，为影院营造了良好的观影风气，促进了社会和谐进步。

（三）取得成效

1.2021年我省国家电影事业发展专项资金征缴率99.97%，及时足额收缴到位。

根据评价组统计，2021年，我省总票房收入229138.62万元，按照5%的比例收缴专项资金11453.13万元，除个别已注销影院，全部征缴到位。

2.国家电影事业发展专项资金，推动了我省影院国产电影制作发行；帮助影院完成设备更新，提升观影环境；提高了国产影片票房比例。

根据评价组统计，2021年我省在营影院654家，其中专项资金返还604家（50家未返还的原因为返还资金不足500元、出现违法违规事项暂停返还）；人民院线放映主旋律电影有效场次达到7546场，奖励放映人民院线影片影院109家；扶持重点影片两部；影院放映国产影片部数达到591部，国产影片票房收入占总票房收入比达到88.49%，奖励放映国产影片影院266家；资助安装更新先进放映技术设备影院74家；扶持乡镇影院20家，乡镇影院总票房达到668.07万元。

国家电影事业发展专项资金，推动了我省影院国产电影制作发行；帮助影院完成设备更新，提升观影环境；扶持鼓励国产影片的放映，提高了国产影片票房比例，推动了我国电影事业的健康发展。

四、存在问题

1.绩效指标不全面。根据主管单位提供的绩效目标申报表，考核组认为专项资金项目的绩效目标不全面，未能涵盖专项资金支出的所有方向。例如，资金支出方向包括了资助乡镇影院、扶持福利机构电影放映等，绩效目标中没有涉及。

2.少部分资金未及时到位。2021年专项资金到位率94.54%，部分资金未能拨付影院，造成拨付延迟，个别区县主管单位对资金的监管不到位。根据现场及非现场资料统计，未到位资金共计384.86万元，其中中央资金51.66万元，省级资金333.2万元，占纳入评价范围的资金94.54%。

3.疫情原因导致部分绩效目标未能达成。产出指标中扶持福利机构电影放映的数量较少，目标值为一年3.5万场次，月均2917场次，2021年12月至2022年4月30日共计完成2276场次，远低于绩效目标；人民院线放映主旋律场次目标值为9869场，实际有效场次为7546场次，不及目标值的80%。其主要原因为疫情影响，建议今后设置绩效目标时将不可抗力因素考虑在内，使得目标设置更符合实际情况，更具有指导意义。

4.调查问卷满意度不高。根据返回的调查问卷统计，影院满意度为78.05%，观众满意度为81.56%，其中观众满意度又分为影院观众满意度和福利机构电影放映的满意度，前者满意度为79.43%，后者满意度为99.69%。

五、意见建议

（一）简化资金申请流程，使得县区拨付资金的流程更加顺畅。

根据评价组现场评价中了解到的部分区县资金未拨付到位的原因为区县要求影院提供发票、申请书等各种资料，区县还要进行三重一大会议决议等等各种流程，以至于资金延迟拨付，国家电影事业发展专项资金不管是作为返还资金还是奖励资金，其分配方案已经经过省级决议及审批流程，不需要区县再进行讨论，更不需要影院准备资料提出申请，除了必要的收款收据，应当无条件拨付。因此建议主管部门对区县拨付流程引起重视，加强对区县主管单位的监督与引导，加快资金拨付进度。

（二）改进专项资金征缴及使用情况的公示方式，强化区县财政部门与主管部门之间的沟通，加强对资金拨付情况的监督。

根据评价组现场调查了解到，部分区县资金延迟拨付，主要原因为区县主管部门不知道资金已经到达财政局，而财政局缺少资金分配表无法下拨。

按照《山东省国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法》（鲁财教[2016]35号）第二十条有关规定“省管委会办公室应当每年向社会公布本级电影专项资金支出情况，接受社会监督”。

因此建议主管部门按照制度规定，用更加透明、直观的方式将专项资金分配及使用情况向社会公布（比如将公示信息挂在宣传部网站上），并及时通知各级财政部门，各级财政收到拨付通知及时告知区县主管部门，加强双方沟通，减少双方信息不对称情况，加快资金的拨付。

（三）改变资金使用方式，使国家电影事业发展专项资金更好地服务于我国电影事业的发展。

国家电影事业发展专项资金作为公共财政资金，主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷，它产生于我国电影事业发展的初期。如今我国电影事业发展已经趋于成熟，是否应当重新考虑该项资金的返还政策依然适用。

建议电影事业发展专项资金降低收缴费率，改变使用方式，将收缴资金用于扶持资金薄弱但需求旺盛的地区；在电影产业困难时期加大补贴力度，例如近年的疫情时期，帮助电影业度过行业寒冬；对于国有影院与私营影院一视同仁，促进电影终端行业的良性市场化竞争；在电影业的前端方面，吸引更多的投资者投入制作，引导电影制作业成熟发展。

我国电影产业不但需要更加成熟的产业化升级，还应当做好应对各种不可预见因素的准备，未来电影业的均衡发展任重道远，唯有在国家相关政策的大力扶持下，切实实现电影产品内容质量的精品化、多元化，电影发行渠道的灵活化、包容化，以及电影观众群体的细分化、精准化，才能够更好地促进电影生态的可持续发展。