一、项目基本情况

（一）立项背景及实施目的

2007年，省生态环境厅（原山东省环保局）和省财政厅联合下发了《山东省环境自动监测系统建设运营管理意见》(鲁环发〔2007〕94号)，启动我省环境自动监控系统建设，省生态环境监测中心承担全省生态环境质量监测任务。近年来，随着监控站点数量的逐渐增多，监测数据质量的不断提升，省生态环境监测中心现有人员无法满足运维工作的要求，需要委托专业的社会化运维机构承担系统的运维任务。2020年起，省生态环境厅设立环境监控系统运行维护预算项目，用于省生态环境监测中心承担的水、空气等监控系统运维支出。

（二）项目预算安排和预算支出情况

2021年，省财政厅批复省生态环境厅环境监控系统运维项目预算6247万元，省生态环境厅实际支出6153.65万元，预算执行率为98.5%。省财政厅当年收回结余资金93.35万元。

经过近几年的调整整合，环境监控系统运维项目共包括7项内容、9个子项，具体内容如下表。

                                                                            表1：项目实施内容明细表

（三）项目绩效目标

1.总体绩效目标

持续提升环境监测能力，巩固“十三五”期间取得的环境监测成果，落实国家和省“十四五”规划部署要求，继续深入打好污染防治攻坚战，促进环境监测质量巩固改善。

2.年度绩效目标

                                                                       表2：梳理后的2021年度绩效目标

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围

本次评价涉及2021年度环境监控系统运行维护项目预算资金6247万元，分布在16个地市、136个县（市、区）的208个站点。评价基准日为2021年12月31日。此次评价以省生态环境监测中心现场评价为主,对济南市3个省控站点进行现场勘查，鉴于疫情原因，其他站点通过生态环境大数据监控平台开展远程视频评价，评价资金覆盖率和站点覆盖率均达到了100%。

2.评价目的

通过对项目的决策、过程、产出、效益四个方面进行评价，分析、评判项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性，总结项目实施经验，发现存在问题，提出改进建议，为后续预算安排、政策完善提供参考。

（二）评价依据

1.《中华人民共和国预算法》等国家相关法律、法规和规章制度，省政府发布的行政规章、规范性文件；

2.《中华人民共和国政府购买服务法》及实施条例；

3.《项目支出绩效评价管理办法》；

4.《中共山东省委 山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号）；

5.《山东省政府购买服务管理办法》；

6.《山东省政府购买服务指导性目录（2021年版）》；

7.《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》；

8.《山东省省级政策和项目预算事前绩效评估操作规程》；

9.《山东省省级政策和项目预算绩效目标管理办法》；

10.《山东省“十四五”生态环境监测规划》；

11.《山东省生态环境监测中心机构职能编制规定》；

12.《山东省环境监测中心站财务管理办法》；

13.《山东省环境监测中心站预算管理办法》；

14.《山东省环境监测中心站政府购买服务管理办法》；

15.《山东省环境保护厅 山东省财政厅关于推广全省城市环境空气质量自动监测站TO模式工作的通知》；

16.《山东省城市环境空气自动监测站“转让-经营”模式运行管理考核细则(试行)》；

17.《山东省环境空气质量自动监测“转让-经营”(TO)模式质量管理体系技术规定》；

18.《山东省环境空气质量自动监测“转让-经营”（TO）模式运行管理规定（试行）》；

19.《山东省环境信息与监控中心关于印发<山东省环境空气自动监测系统运行维护巡检制度>等文件的通知》；

20.《山东省水质自动监测站运行管理办法》；

21.《山东省环境监测中心站专项资金项目管理办法》；

22.相关行业标准及技术规范等；

23.项目预算申请、审批文件，绩效目标申报表；

24.项目预算批复及预算调整文件、项目明细账及会计凭证。

（三）评价指标体系

评价指标体系包括决策、过程、产出、效益四个方面，下设二级指标10个，三级指标17个，四级指标48个。一是坚持结果导向，将产出、效益权重设置为60%；二是坚持目标导向，将决策指标项下的二级指标“绩效目标”权重设置为8%，重点评价项目绩效目标设置的合理性、明确性；三是坚持成本效益导向，将成本类指标设置为核心指标，权重设置为22%。

（四）评价方法

本次评价严格遵循科学规范、公开公正的原则，采取现场评价与非现场评价相结合的方式，项目评价主要采用成本效益分析法、比较法、最低成本法、公众评判法等方法，通过对比目标与产出，综合分析绩效目标实现程度，对评价指标体系进行打分。

三、评价结论

（一）综合评价结论。环境监控系统运行维护项目绩效评价得分91.92分，绩效评定级别为“优”。

                                                                          表3：一级指标得分情况表

（二）绩效分析

1.决策指标分析

决策指标分值20分，实际得分16.5分，得分率82.5%。该项目立项程序合规，预算编制科学，资金分配合理，预算执行率较高。但存在个别指标设置不够完整、准确以及与项目内容契合度不高问题。

2.过程指标分析

过程指标分值为20分，实际得分17.23分，得分率86.15%。管理制度较为健全，制度合法、合规，组织实施有效。但存在政府采购不够合规、合同管理不够规范以及资金支出方向不够合理等问题。

3.产出指标分析

产出指标分值40分，实际得分39.48分，得分率98.69%。项目的各分项实际完成率均已达标，完成及时性较好，质量达标率较高。存在的主要问题：一是2个超级空气站稳定运行率和数据完整率未达标，扣0.02分。二是2个超级空气站设备故障排除不及时，1个水站长期停电问题未及时解决，扣0.5分。

4.效益指标分析

效益指标分值20分，实际得分18.71分，得分率93.55%。一是服务对象满意度调查得分率97.1%。二是社会效益较好，根据专家综合评议得分率为90%。

（三）取得的成效

1.改革体制机制，树立监测行业标杆

该项目在体制上实行环境质量“上收至省级”、污染源“下放至市级”管理，机制上与省财政厅联合推动环境空气质量监测“转让-经营”（TO）模式的社会化运营。该做法被生态环境部在全国环境监测体制改革中借鉴，被省政府印发省直各部门、各市县政府参考。“在全国率先开展环境监测管理体制机制改革”被评为山东省庆祝改革开放40周年40件最具影响力事件之一。

2.完善制度办法，提升监测数据质量

省生态环境厅联合省财政厅制定出台了一系列制度办法，加强项目资金管理。统一规范全省技术体系，开展抽查比对、飞行检查和集中交叉检查，将监测设备运行率、监测数据准确率完成情况与运营费挂钩，倒逼运维机构不断提升管理水平，监测数据质量逐年提高，运维成本明显下降。综合计算，该项目2021年成本节约率为11.75%。

3.引入竞争机制，培育环保产业市场

通过政府公开招标同时选取多家社会化运维机构，形成了明显的规模效应和有效的竞争机制，我省PM2.5监测设备采购价格比全国平均价格低将近40%，通过加强对运维机构的技术指导和严格管理，促进了其运维能力不断提升，我省各运维机构在国家水站和空气站运维招标中均参与中标，促进了环保产业的快速发展。

4.深挖数据价值，提供精准决策支持

系统年产监测数据20多亿个，向社会公开监测信息年均2.3亿条，占全省数据开放总量的一半以上，在省直部门排名第一，有效提升了政府的社会公信力。年产各类监测报告千余份，为省政府建立环境质量生态补偿机制，提供了有力的数据支撑。每月对全省设区市、县（市、区）地表水、环境空气质量状况进行分析排名，倒逼各市切实加强治污减排工作力度。依托生态环境大数据共享平台，实现水气环境质量监测数据全省共享共用，助力各市精准治污、科学治污。

四、存在的问题

1.政府购买服务主体需调整，合同要素不全面

一是政府购买服务主体不合规。省生态环境监测中心为公益一类事业单位，主要职责为对生态环境质量状况实时监控，不具备购买社会化运维服务的主体资格。二是合同签订不规范。部分运维合同签订流程倒置，合同签订时间较为滞后。个别合同签订日期、编号、地理位置等信息填写不严谨，设备稳定率和数据准确率约定不明确，合同约束作用无法有效发挥。三是合同履行不严格。省环境监测中心签订的超级空气站运维合同，均在合同约定付款时点之前支付了合同价款。例如，2次支付华通力盛智能监测有限公司济宁站合同价款，分别提前5个月、7个月。

2.项目属性归类不准确，部分支出与运维不相关

项目实施内容中的厅机关办公自动化运维、污染源监控系统运维支出、水站建设尾款、环保督察热线管理费等723.01万元，不属于环境监控系统运维支出范畴，没有在该项目中予以剔除。

3.项目管理冗余度不够，应急处置能力需加强

与社会化运维机构签订的服务合同未能从安全角度提出冗余要求，导致设备故障发生后无法提供替代设备。例如，济宁超级空气站离子色谱仪故障、临沂超级空气站臭氧雷达发生故障，排除故障用时分别为3个月、4个月；水质监测站邓楼站停电问题35天后解决，影响设备运行率和数据完整率。

4.绩效目标不全面，指标设置有缺项

一是目标设置不够精准。部分绩效目标数量指标设置不够完整，质量指标、时效指标不够准确，成本指标部分缺失。二是部分指标与项目关联性不强。例如，设置的生态状况变化遥感调查评估和春秋季秸秆焚烧火点遥感监测两项指标与环境监控系统运维无关。三是个别指标值设置矮化虚化。例如，空气站设备稳定率和数据准确率绩效目标设置为90%，但实际完成率均超过95%以上，绩效目标的引领作用未能充分发挥。

五、意见建议

（一）完善工作约束机制，规范政府购买服务行为

一方面，变更政府购买服务主体。建议将环境监控系统运维项目“采”“用”分离，由省生态环境厅负责购买社会化运维服务，省生态环境监测中心负责监督社会化运维机构的服务质量，这样既能化解因政府购买服务资格缺失带来的违规隐患，又可以充分发挥省生态环境监测中心的专业优势，加强对社会化机构的管理。另一方面，强化合同监督约束。严格按照程序签订政府购买服务合同，完备合同条款；严格履行合同约定，不得提前或延后付款；加大对社会化运维机构履行合同义务的监督力度，必要时可采取交易担保等方式，督促社会化运维机构履约到位。

（二）科学整合归并项目，消除管理风险隐患

建议对该项目的内容重新分类，将“环境监控系统运行维护”项目更名为“环境监测与系统运维”，将厅机关办公自动化归并到运转类项目中，将全省生态状况变化遥感调查评估归并到调查评估类项目中，增强预算管理的科学性。

（三）提升应急处置能力，及时处理设备故障

建议项目管理部门制订故障排除方案，建立健全故障处理应急机制。对金额较大、来源单一的设备，建议在政府购买服务合同中引入质量保险条款，要求供应商为设备购买产品质量商业保险，建立风险对冲机制。

（四）加强绩效目标管理，提高预算管理水平

一是落实部门绩效管理主体责任。项目单位要进一步加强绩效目标管理，加大审核力度，提高目标质量，确保绩效目标编制准确、完整、相关。二是增强绩效目标科学性。结合行业标准和历史业绩，设定科学合理的绩效指标值，充分发挥绩效目标的引领作用。三是加强绩效运行监控。在关注预算执行的同时，更加关注项目实施情况，对发现影响目标实现的问题，要及时预警反馈，对确因不可抗力因素，影响绩效目标实现的，应及时调整预算和绩效目标。