一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

1.项目立项政策背景

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实总体国家安全观，统筹安全与发展，践行安全发展理念。坚持以防为主、防抗救相结合，常态减灾和非常态救灾相统一。坚持以人为本，科学施救的原则，探索建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的航空应急救援体系，培育航空应急关键力量，优化航空应急基础设施建设布局，健全航空应急救援工作联动机制，提高应急响应和处置能力，加快完善应急救援服务体系，为维护人民群众生命财产安全和社会稳定提供有力的航空救援保障。

在中德两国总理亲自见证下，2019年4月，空中客车直升机公司在欧洲之外设立的首条直升机总装线正式投产。基于与空客公司合资协议由山东高速华通航空有限公司购置13架空客H135直升机用于全省航空救援公共服务体系建设，省公安厅购置3架用于警航，青岛市购置20架用于引航和综合执法等服务。

山东省森林覆盖范围广，森林防火难度大。山东省全省林地面积达5240万亩，约占我国林地面积的1.12%。我省森林火灾等自然灾害频发，驻防直升机一般在3-5架，数量不足，省域范围跨度大，易贻误最佳救援时机，不能满足同时处置2处以上森林火灾的需求。直升机驻防期中实行24小时值班制度，航护工作人员每年超负荷运转，人员吃紧难以满足任务需求。以山东省航空应急救援中心为核心抓手，打造全省应急救援航空体系，是国家应急救援航空体系的有效补充，是响应国家应急救援体系建设的必然要求。

山东省应急厅按照省政府常务会精神，以及《山东省人民政府办公厅关于印发山东省应急管理三年规划（2019-2021年）的通知》（鲁政办字〔2019〕142号）、山东省人民政府办公厅关于印发山东省重大突发事件应急保障体系建设（2020-2030年）的通知》（鲁政办字〔2020〕166号）要求，坚持政府推动、市场主导，突出重点、全面覆盖的原则，积极推进建设服务范围广、应急响应快、处置措施强的航空救援力量。

2.项目实施目的

山东省于2021年底前在全省部署1架M26型救援直升机，1架K-32型救援直升机，1架EC-225LP型救援直升机，1架M-171型救援直升机和13架H135型直升机（青岛2架），建成以航空救援呼叫指挥中心为枢纽、救援直升机运营基地和若干个起降点为支撑，“呼叫指挥中心—运营基地—起降点”三级网络相对完善、覆盖全省的航空救援服务体系，实现省内航空应急80公里飞行半径全覆盖，直升机起飞后30分钟内到达省内任意地点，大力提高应急救援响应时效，增强我省灾害事故防范处置能力。

（二）项目预算安排和支出情况

1.项目内容

（1）项目主要内容

航空救援体系建设项目为年度连续性项目。项目2021年总投资14,800.00万元，截至2021年12月31日，项目实际支出14,783.76万元。该项目实施单位通过租用方式2021年增加部署H135型救援直升机4架，其中3架H135型救援直升机分别部署在德州市、菏泽市、泰安市，1架H135型备勤机部署济南市雪野通航机场。

（2）项目实施情况

截至2021年12月31日，已完成部署H135型救援直升机11架，M-26型救援直升机1架，K-32型救援直升机1架，EC-225LP型救援直升机1架，M-171型救援直升机1架。

2021年度H135机型计划飞行时长2610小时，实际飞行时长2588.02小时，M26机型计划飞行时长235小时，实际飞行时长14.40小时，K-32机型计划飞行时长292小时，实际飞行时长161.47小时，EC-225LP机型计划飞行时长328小时，实际飞行时长159.42小时,M-171机型计划飞行时长328小时，实际飞行时长258.78小时。

2.项目预算支出情况

根据山东省财政厅《关于下达2021年部门预算指标的通知》（鲁财预指〔2021〕1号），本项目2021年度预算资金14,800.00万元，资金全部来源于省级财政资金，截至2021年12月31日，山东省财政厅共拨付财政资金14,800.00万元，资金到位率100%；项目实际支出资金共计14,783.76万元，预算执行率为99.89%。

（三）项目绩效目标

1.总体绩效目标

该项目为延续性年度项目。项目绩效总体目标为建成以航空救援呼叫指挥中心为枢纽、救援直升机运营基地和若干个起降点为支撑，“呼叫指挥中心—运营基地—起降点”三级网络相对完善、覆盖全省的航空救援服务体系，实现省内航空应急80公里飞行半径全覆盖，实现直升机起飞后30分钟内到达省内任意地点。加强航空护林灭火队伍建设，加大林火阻隔系统建设力度，提升防范扑灭森林大火的能力，切实保护我国森林资源。制定管理制度和工作流程，编制森林防火、地震救灾、洪水救灾、地面搜救、海岸线救援、医疗救援现场处置方案，健全服务功能和服务体系，大力提高应急救援响应时效，增强我省灾害事故防范处置能力。

2.2021年度绩效目标

（1）建成以航空救援呼叫指挥中心为枢纽、救援直升机运营基地和若干个起降点为支撑，“呼叫指挥中心—运营基地—起降点” 三级网络航空应急服务体系。

（2）增加部署H135型救援直升机4架。

（3）救援直升机飞行时间达标：H135机型完成2610小时飞行时长、M26机型完成235小时飞行时长,K-32机型完成292小时飞行时长,EC-225LP机型完成328小时飞行时长,M-171机型完成328小时飞行时长。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.绩效评价范围

评价对象为2021年航空救援体系建设资金14,800.00万元，其中：航空应急救援体系建设10,000.00万元、航空应急救援飞行费补助4,800.00万元。

评价范围：5个项目资金使用单位，分别为：山东高速华通航空有限公司、山东省航空应急救援中心、蛟龙通用航空有限公司、青岛直升机航空有限公司、山东通用航空服务股份有限公司。

本次评价基准日为2021年12月31日。

2.绩效评价目的

通过开展此次绩效评价，从决策、过程、产出、效益四个维度，对项目资金支出、使用、管理及绩效目标实现情况开展评价。了解航空应急救援体系的建设情况，关注2021年航空应急救援体系资金的使用安全和效率，为改进预算资金和项目管理、调整完善政策提供重要参考。

（二）评价依据

1.《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）；

2. 国务院关于印发《“十四五”国家应急体系规划的通知》（国发〔2021〕36号）；

3.财政部 应急部国家林草局关于印发《中央补助地方森林草原航空消防租机经费管理暂行规定》的通知（财资环〔2021〕90号）；

4.国家林业局印发的《全国森林防火规划》（2016-2025年）

5.《中共山东省委山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号）；

6.山东省人民政府办公厅《协调推进全省航空救援公共服务体系建设专题会议纪要》（〔2019〕52 号）；

7.山东省人民政府办公厅《全省航空救援公共服务体系建设专题会议纪要》（〔2020〕72 号）；

8.山东省财政厅关于印发《山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程》和《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》的通知（鲁财绩〔2020〕4号）；

9.山东省人民政府办公厅印发《关于印发山东省重大突发事件应急保障体系建设规划（2020-2030年）的通知》（鲁政办字〔2020〕166号）；

10.山东省人民政府办公厅印发《关于印发山东省应急管理三年规划（2019-2021年）的通知》（鲁政办字〔2019〕142号）；

11.《山东省突发事件应对条例》；

12.关于印发《山东省空客H135直升机应急救援服务方案（试行）》的通知（鲁应急字〔2021〕105 号）；

13.项目单位提供的其他项目资料和财务资料等。

（三）评价指标体系

1.指标设计思路

评价指标体系的设计以山东省财政厅关于印发《山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程》和《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》的通知（鲁财绩〔2020〕4号）为基础，设定了从项目单位评价得分到项目整体加权计算得分的评价路径。

2.权重设计思路

基于评价指标的重要性，以绩效结果为导向，加大对产出、效益等个性指标的权重，分值不低于60%。

3.评价指标体系说明

以山东省省级预算支出项目绩效评价共性指标体系为基础，从决策、过程、产出、效益四个维度对项目进行绩效评价。综合绩效评价总分值为100分，包括决策分值12分，过程分值23分，产出分值30分、项目效果35分等4个一级指标，12个二级指标，25个三级指标。

（四）评价方法

主要采用现场评价的方法，通过资料研究、专家座谈、实地勘察、数据核查、现场问询等方法收集数据，采用成本效益分析法、比较分析法、因素分析法、最低成本法、专家评议法等分析方法，对决策、过程、产出和效益四个方面进行评价。

本次绩效评价综合绩效级别依据《山东省财政厅关于印发《山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程》和《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》的通知》（鲁财绩〔2020〕4号）文件确定，分为4个等级：

综合得分在90-100分（含90分）为优；

综合得分在80-89分（含80分）为良；

综合得分在60-79分（含60分）为中；

综合得分在0-59分为差。

三、评价结论

（一）综合评价结论

经专家组评价，2021年航空应急救援体系资金项目综合评价得分为82.98分。其中，决策11.00分，过程20.99分，产出24.69分，效益26.30分。综合绩效级别为“良”。

（二）绩效分析

1.项目决策情况分析

该指标目标分值12分，得分11.00分，得分率91.67%。评价认为，该项目立项符合国家政策法规，符合我省航空救援体系建设有关政策文件的要求，与省应急厅职责紧密相关，但绩效目标中数量指标和成本指标设定重复，部分指标内容设置不够明确，绩效目标的整体引导作用较弱。

2.过程指标评价分析

该指标目标分值23分，得分20.99分，得分率91.26%。 评价认为，项目资金到位率和执行率都较高，财务和项目管理制度均较为完备，各子项目基本能够按照相关制度要求管理运行。但是存在个别制度未执行或执行不到位的情况。

3.项目产出情况分析

该指标目标分值30分，得分24.69分，得分率82.30%。评价认为，大部分指标能够按照计划要求完成目标任务，经专家评判，项目的产出符合航空救援体系建设标准，产出成本控制较好。但是部分计划产出数量未能按期全部完成。

4.效益绩效评价分析

该指标目标分值35分，得分26.30分，得分率75.14%。评价认为，通过项目的建设及有效使用，健全服务功能和服务体系，提升了应急救援响应时效，增强我省灾害事故防范处置能力，受益群众满意度较高。但是存在飞行巡护路线制定不科学，部分救援目标未实施的问题。

（三）取得成效

2021年，山东省快速推进航空应急救援体系建设，将山东省航空护林站正式更名为山东省航空应急救援中心，市县航护机构建设加速推进，继烟台、威海、泰安等市建立航站，潍坊市、临沂市和费县新设航空救援机构，使山东省航护机构达到6个；在全省9个市重点区域部署11架H135直升机，建成覆盖全省的航空救援服务体系，实现省内航空救援80公里飞行半径全覆盖，大大提升我省应急救援综合能力，使人民群众生命财产安全得到有效保障。取得的主要成就主要如下：

1.与现有基础设施建设情况相结合，建设符合安全标准的起降点。

现有机场总量供给不足是我国航空应急救援体系建设的一大难题，基础设施的不完善严重制约着航空救援效率的发挥，导致在航空救援中，直升机集结速度较快，但飞行架次较少，救援效率较低。我省创新性的利用高速公路服务区、公园、广场、操场等地点，快速建立起了覆盖全省的临时起降点网络，大大缓解了我省机场总量供给不足的情况，为高强度的航空救援保障工作提供有力支撑。

2.配备大型和重型直升机，提高救援飞行设备质量。

我国应急救援飞行设备质量普遍不高，表现为重型直升机和大型直升机的缺乏，在重大灾害发生时，灾害现场所急需的大型机械工程设备无法吊运。我省由省政府出资购买了M-26重型直升机，M-26重型直升机在寿光抗洪抢险中投放砂石200吨，为封堵堤坝决口，降低灾害损失发挥了重要作用。在配备重型直升机的同时，配备3架大型直升机，形成重型、大型、小型直升机全覆盖，有力提升我省救援飞行设备质量和应急救援能力。

3.加强信息系统建设和协同联动，畅通救援各方沟通机制。

由于救援各方相互之间缺乏必要的联合演练机制，在统一调配资源时难以形成有效合力，协同效应难以发挥，同时，航空救援体系还包括医疗、气象、地震、国土资源、消防以及地方减灾救灾等多个行业部门，在缺乏信息共享和统一协调指挥的情况下，降低了航空救援效率。我省建立了省应急厅指挥中心（山东省航空应急救援中心）—山东高速华通航空呼叫指挥中心—运营基地调度中心三级指挥体系，实现地空互联互通，建立了事故灾害救援服务流程和日常巡护服务流程，加强信息系统建设和协同联动，畅通救援各方沟通机制，有利于形成有效合力，充分发挥协同效应。

4.政府支持与产业化经营相结合。

我省将航空紧急救援体系的发展方向定位于政府监督管理、企业运作执行的模式，充分发挥社会力量在航空应急救援的重要作用，此外，鼓励通用航空企业以商业运作的模式开展医疗救护、人员搜救、物资运送、航空拍摄等业务，在灾害发生时为航空应急救援提供专业的航空服务。

四、存在问题

（一）直升机临时起降点数量未达到标准，部分起降点尺寸较小，大型、重型救援直升机无法降落

该项目目标计划在全省布局建设283个直升机临时起降点，截至评价日，应急救援直升机临时起降点建设数量103个，目标建设完成率36.40%。全省16地市所建立的直升机临时起降点起降平台直径普遍为20-30米，净空条件比较复杂，直升机临时起降前需要进行场地清理、周边安全管理、起降场净空维持及外围人车管制等。目前103个已建立的临时起降点仅适用于轻型救援直升机起降，无法满足重型、大型救援直升机最低起降直径50-100米的要求，无法支持重型、大型飞机开展航空应急救援工作。

（二）项目管理未按照相关制度和运营合作协议要求执行，项目应急管理制度不完善

山东省航空应急救援中心未针对防汛救灾等其他救援任务制定相关救援执行标准和制度；运营公司未按照《山东省空客H135直升机应急救援服务方案（试行）》（鲁应急字（2021）105号）编制日常飞行巡护报告；地方监管部门对运营公司日常飞行管理要求不统一。

（三）航空巡护成本高昂，应急救援能力受限，对部分灾害无法发挥直接作用

2021年H135直升机日常巡护2426.29小时，占总飞行时长的93.75%，救援直升机航空巡护每小时4.2万元人民币，成本高昂，而且救援直升机未取得夜间巡航资格，部分机场无执行夜航能力，限制了其应急救援总体能力。M-26型等大型、重型直升机灭火效果明显但数量较少，如发生几个着火点同时起火的情况，无法对数个着火点同时进行救援灭火，H135直升机承载能力有限，每次仅可对1-2人进行救援转移工作，对实际应急救援作用有限。

（四）现有救援直升机无法实施医疗救援

航空应急救援管理体制缺失。现阶段我国针对航空医疗救援方面无相应法律法规，医疗职责无法划分，直升机医疗救援能力无法进行有效实施；缺乏专业应急救援队伍，临时医护人员缺乏对航空医学、灾害医学及急救医学等相关科目的培训，野外飞行条件下医学救援的适应性不强；应急医疗救援设备不完善，H135轻型直升机空间限制，无法提供专业抢救支持，仅能放置一副救援担架，限制了其救援能力。

（五）项目航空巡护优势不足，部分航线制定缺乏实际效益

H135轻型直升机巡航航线在制定方面缺乏实际效益，在其巡护线路上无林场、堤坝、水库或河道等重点防护领域，部分航线为临时制定，缺乏航线必要性论证，航线无实际巡查监护作用。航务公司为达到标准飞行时间会尽可能更多飞行，导致很多无效飞行及无目的飞行，飞行时间达到最低标准后，航务公司处于经济利益考虑，可能产生飞行惰性，从而减少非必要的飞行巡航或压缩飞行巡航时间。

五、意见建议

（一）加快完善航空应急临时起降点的建设

重点加强威海市及聊城市无临时起降点城市的建设情况，争取到2022年底，全省11地市临时起降点建设完成率达到75%以上，以适应航空救援体系建设需要。对涉林、涉水、涉矿、涉化工等县（区）附近布局至少1个大型救援直升机起降点（50米*50米），每个市布局至少1个重型救援直升机临时起降点（100米*100米）。

（二）加强项目管理，遵循制度要求

加强应急预案可行性评估，强化各类各层级应急预案衔接融通和数字化应用，进一步增强应急预案的实战型、可操作性。力求做到科学构建实用的应急预案系统，构建覆盖全区域、全灾种、全行业、全层级、全过程的应急预案体系，完善航空救援体系建设。

（三）增加无人机辅助救援直升机执行航空救援及巡查任务

采用增加大型无人机辅助救援直升机执行航空救援及巡查任务的方式，降低巡护成本，提高巡护效率。无人机可搭载集成可见光、热成像、激光测距传感器、高清云台等多种模块，无论白天黑夜均可进行巡护，可辅助救援直升机进行巡护、侦查等工作。

（四）推动航空医疗救援法律法规建设，培育航空应急救援专业化团队。

健全完善法规政策，制定发展规划，明确政府、运营企业、医院、患者等相关方的法律责任，建立适合我省的运营体系和监管模式，引导和推动行业规范健康发展。加强对航空应急救援队伍的专业化培训，鼓励通用航空企业加入到航空应急救援队伍，作为航空应急救援力量的重要补充，建立通航企业参与航空应急救援的调度指挥机制，鼓励不同阶层、不同职业、不同年龄的社会公众广泛参与航空应急救援志愿服务。

（五）优化飞行航线，采用多组合巡护模式，有效降低巡护成本

根据地区重点领域和巡护必要性优化飞行航线，重点关注林场、堤坝、水库、河道、化工厂区等区域，利用无人机智能化自动巡检能力和无人化新模式，极大降低人工成本，利用无人机的夜视能力和云处理能力配合现阶段的航空巡护，实现全天候24小时巡查，进一步提升巡护效率，降低巡护成本。