一、项目基本情况
（一）项目立项背景及实施目的
水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源是建设美丽中国、深化生态文明体制改革的根本载体，是重要的资源资产。由于自然资源的管理存在所有者不到位、所有权边界模糊，企业和个人在使用自然资源时的直接成本小于社会所需付出的成本，森林被乱砍滥伐、水资源被过度使用等问题时有发生，不利于资源保护和污染治理。为深入贯彻习近平生态文明思想，山东省人民政府认真落实《自然资源部财政部生态环境部 水利部 国家林业和草原局关于印发〈自然资源统一确权登记暂行办法〉的通知》（自然资发〔2019〕116号）要求，于2019年12月下发《关于印发〈山东省自然资源统一确权登记总体工作方案〉的通知》（鲁政字〔2019〕246号），全面启动自然资源统一确权登记工作。
2021年2月，山东省自然资源厅制定并下发《2021年度自然资源统一确权登记工作计划》（鲁自然资字〔2021〕16号），选择18个自然保护地、16条河流和90个探明储量的大型矿区开展自然资源确权登记工作。
（二）项目预算安排和支出情况
2021年度山东省自然资源统一确权登记项目批复预算资金3710万元，实际支出资金3673.40万元，财政收回资金36.60万元，资金支出率99.01%。
（三）项目绩效目标
1.总体绩效目标
自2019年底起，利用5年左右时间，基本完成全省重点区域自然资源统一确权登记，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清“四个边界”。通过开展自然资源统一确权登记，推进自然资源确权登记法治化，推动建立自然资源资产产权制度，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。
2.2021年度绩效目标
（1）产出数量指标：厘清18处自然保护地所有权边界，总面积约3600km2；厘清16条河流所有权边界，总长度约1500km；厘清90个大型矿区所有权边界；将以上确权登记成果集成入库，建立自然资源统一确权登记数据库1套，自然资源统一确权地籍数据库1套；扩展完善省自然资源确权登记和不动产登记一体化信息管理平台1套。
（2）产出质量指标：工作成果符合《自然资源确权登记操作指南（试行）》《自然资源地籍数据库标准》等标准要求；信息管理平台系统稳定，操作响应能力不超过3秒。
（3）产出时效指标：省国土空间规划院于2021年10月31日前提交项目成果文件；省数遥研究院于2021年12月31日前完成数据集成整合入库工作以及山东省自然资源统一确权登记信息系统的优化改造。
（4）产出成本指标：建立并有效落实成本控制措施，将成本控制在预算范围内。
（5）经济效益指标：为行使自然资源所有者权益奠定基础，服务自然资源有偿使用，推进自然资源市场化配置。
（6）社会效益指标：建立权属争议调处机制，降低争议区面积，化解权属矛盾，促进权属争议问题解决效果显著。
（7）生态效益指标：推动自然资源的保护和监管，从而保障生态安全和资源安全。
（8）可持续影响指标：一是能够实现自然资源确权登记信息与不动产登记信息有效衔接和融合，相关部门管理信息互通共享；二是制定地方技术规范与标准，创新三维立体登记模式；三是推动建立自然资源资产产权制度。
（9）满意度指标：主管部门、资金使用单位、相关市县工作人员等利益相关方的满意度不低于90%。
二、绩效评价工作开展情况
（一）评价的范围和目的
1.评价范围。包括18处自然保护地、16条河流、90个探明储量的矿产资源的确权登记工作开展情况，数据库建设以及信息化管理平台优化提升情况等。
2.评价目的。通过绩效评价，了解2021年度自然资源统一确权登记资金使用和项目实施情况，重点关注资金使用经济性、成本控制有效性、项目实施的效益性、体制机制健全性等方面，总结项目实施经验，找出存在的问题和原因，提出前瞻性意见建议，为以后年度的资金安排和项目管理提供参考依据。
（二）评价依据
本次绩效评价主要依据山东省财政厅《关于印发〈山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程〉和〈山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程〉的通知》（鲁财绩〔2020〕4号）等文件，具体依据文件为：
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）
《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（财预〔2020〕10号）
《中共山东省委 山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号）
《山东省财政厅关于印发〈山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程〉和〈山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程〉的通知》（鲁财绩〔2020〕4号）
中共中央 国务院《生态文明体制改革总体方案》
《自然资源部 财政部 生态环境部 水利部 国家林业和草原局关于印发〈自然资源统一确权登记暂行办法〉的通知》（自然资发〔2019〕116号）
《山东省人民政府关于印发〈山东省自然资源统一确权登记总体工作方案〉的通知》（鲁政字〔2019〕246号）
《山东省自然资源厅关于印发〈2021年度自然资源统一确权登记工作计划〉的通知》（鲁自然资字〔2021〕16号）
《自然资源统一确权登记操作指南（试行）》
《测绘生产成本费用定额》（财建〔2009〕17号）
《地籍调查规程》（TD/T 1001-2012）
《自然资源地籍数据库核查规则》
《自然资源地籍数据库标准》
《自然资源地籍调查成果汇交要求》
《自然资源统一确权登记数据库标准》
《山东省自然保护地自然资源统一确权登记操作细则（试行）》
《山东省河流湖泊等水流自然资源统一确权登记操作细则（试行）》
《山东省探明储量的矿产资源统一确权登记操作细则（试行）》
《山东省自然资源统一确权登记基础资料收集整理技术规范（试行）》
《山东省自然资源地籍调查技术细则（试行）》
《山东省自然资源统一确权登记成果质量检查及验收办法（试行）》
《山东省自然资源统一确权登记成果质量检查及验收细则（试行）》
2021年度自然资源统一确权登记项目相关的预算批复文件、绩效目标表、实施方案、技术设计书、统一确权登记招标文件、合同、成果文件、工作报告等文件。
（三）评价指标体系
在绩效评价共性指标体系的基础上，结合国家和省级部署安排、年度计划、行业标准以及前期调研情况，根据该项目涉及的两家资金使用单位所负责事项紧密衔接、相辅相成的现实情况，通过设计一套绩效评价指标体系对该项目开展整体评价。
（四）评价方法
采用因素分析法、比较法、成本效益分析法、公众评判法，综合运用资料分析、访谈座谈、资料查阅、问卷调查等方式对该项目进行整体评价。
三、评价结论
（一）综合评价结论
2021年度自然资源统一确权登记项目绩效评价综合得分87.19分，评价等级为“良”。具体得分情况如下表1所示：
表1 2021年度自然资源统一确权登记项目绩效评价得分表
评价内容 | 标准分值 | 评价得分 | 得分率 |
决策 | 12.00 | 11.20 | 93.33% |
过程 | 28.00 | 25.19 | 89.96% |
产出 | 30.00 | 25.00 | 83.33% |
效益 | 30.00 | 25.80 | 86.00% |
综合得分 | 100.00 | 87.19 | 87.19% |
评价等级 | 良 | ||
（二）绩效分析
1.项目决策。权重分值12.00分，得分11.20分，得分率93.33%。评价认为，该项目立项依据较充分、程序规范，与项目单位职责高度相关；绩效目标合理，与实际工作内容紧密相关，预期产出和效果符合正常业绩水平。
2.项目过程。权重分值28.00分，得分25.19分，得分率89.96%。评价认为，该项目资金足额及时到位，执行率99.01%，资金管理制度健全，资金支出有完整的审批程序和手续。组织管理方面，相关业务管理制度和省级层面工作机制较为健全，项目实施方案和技术设计书完备。
3.项目产出。权重分值30.00分，得分25.00分，得分率83.33%。评价认为，通过该项目的实施，基本厘清了18个自然保护地、16条河流和90个矿区的所有权边界并形成自然资源统一确权登记数据库和地籍数据库，优化提升了信息管理平台管理、统计、分析能力。
4.项目效益。权重分值30.00分，得分25.80分，得分率86.00%。评价认为，通过该项目的实施，初步界定了各类自然资源资产的所有权主体，划清了各类边界，基本能够将自然资源的质量、数量和保护要求摸清，完善了相关技术规范和标准，探索开展了三维立体登记模式，利益相关方平均满意度达到97.93%。
（三）取得的成效
1.完善工作推进机制，强化保障措施。为顺利推动自然资源统一确权登记工作，成立由省自然资源厅、省财政厅、省生态环境厅、省水利厅、省农业农村厅、省大数据局和省海洋局等7家单位组成的自然资源统一确权登记工作推进机制，明确职责分工，建立会议制度。组建由土地、林业、矿产、水利、测绘、信息化等多个领域专家成员组成的自然资源统一确权登记技术指导组，统筹指导自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化工作。探索建立“省厅统一协调、县（市、区）政府组织、基层自然资源主管部门牵头、项目承担单位和争议相关方”参与的工作机制，确保调查成果核实工作顺利推进。
2.全面开展技术培训，强化技术支撑。省自然资源厅以技术指导组为依托，通过举办培训班、网络会议培训、督导观摩等方式，开展自然资源统一确权登记全类型、全业务、全流程培训。组织项目实施单位、自然资源、林业主管部门以及相关国有林场、场圃管理站等单位就自然保护地优化整合、水流和矿产资源确权登记等项目实施，进行督导观摩、现场研讨，研究解决具体问题。为学习借鉴外地先进经验，先后组织有关人员赴吉林、甘肃、贵州等国家试点地区进行调研学习。
3.健全相关操作细则，强化标准引领。省自然资源厅根据地籍调查规程（自然资源）和《自然资源统一确权登记操作指南（试行）》，结合山东省实际，编制印发自然保护地、水流、森林草原湿地、探明储量的矿产资源、海域5个单项自然资源统一确权登记实施方案和操作细则。围绕自然资源统一确权登记的基础资料收集整理、地籍调查技术、成果质量检查及验收、外业核查、矛盾调处、报告编写、成果汇交制定了7项创新性操作细则，在探索推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化方面取得了明显成效，走在全国前列，为国家开展此项工作提供了山东经验。
4.加大数据技术投入，强化信息支撑。在全国率先部署自然资源统一确权登记系统、数据库管理系统和地图发布系统，支撑省级自然资源统一确权登记的审核、登簿和发证工作。开发建设省级自然资源统一确权登记信息管理系统，实现对成果数据的管理、展示、分析和共享。建立省级自然资源地籍调查和登记数据的汇交、质检、整合、入库机制，完成2021年度阶段性数据成果的入库工作。深化扩展三维立体登记形式，选取山东黄河三角洲自然保护区（垦利区）、彭河、平邑县归来庄金矿三个典型登记单元类型，探索三维可视化立体登记，将权属信息和自然状况进行空间叠加管理应用，实现了自然资源信息在多元三维空间的有机统一。
5.全面聚焦问题导向，强化责任担当。省自然资源厅针对不同类型的权属争议问题，具体问题具体分析，会同市县政府部门和项目实施单位，深入实地进行调研，依据有关法规政策，逐一协商解决，尽可能地形成共识，解决争议和矛盾，得到了相关各方的认可。针对该项工作申报的《自然资源统一确权登记地籍调查与权属争议调处机制研究》，获山东省自然资源科学技术三等奖。
6.领先开展审核试点，创新审核方案。2021年7月，按照自然资源部登记中心要求，省自然资源厅承担了自然资源统一确权登记审核（内审）试点，在全国率先开展自然资源统一确权登记审核工作，研究制定21条审核要点，在国家登记信息系统中设置审核处室、配置审核流程、加载审核数据服务等，由省自然资源厅和省海洋局12个业务处室依据职能并行审核。该方案在内审流程、审核要点等多方面列全国第一。
四、存在的问题
（一）部分技术标准与操作规范的培训和推广应用不足，对工作质量和效率造成一定影响。一方面部分项目实施单位的参与人员因对标准把握不准确、对数据库理解不充分，造成工作效率不高；另一方面，部分项目实施单位未严格执行相关技术标准和操作规范，实施过程中存在资料格式不统一、留存不完整、签章不齐全，自检不到位等问题，增加了后续工作量。部分市县一线工作人员对开展自然资源统一确权登记的重视程度不够，认识不透彻，对操作规范和标准要求的把握不准确。
（二）开展调查核实方面，部分登记单元所在地配合度不够。一方面，调查核实工作覆盖面较广，涉及的部门较多。部分市县由自然资源部门主导，统筹协调难度大，其他部门的配合度不高。另一方面，由于权属认定无法达成一致意见等因素，部分市县配合不积极，调查核实工作推进较慢。
（三）发证前的联合审查工作还需进一步推动。国土空间规划、自然资源清单划定、矿产资源国情调查等相关改革衔接工作的同步开展，容易导致自然资源统一确权登记相关数据变更；另外，目前阶段的自然资源确权登记成果在推动自然资源保护和监管、自然资源市场化配置、获取生态补偿等方面难以最大程度地发挥效益。
五、意见建议
（一）充分发挥预算管理主体责任，建立多层次、全方位、全过程的质量监管体系。制度执行环节，健全第三方机构监督管理办法，细化日常报送机制、检查监督方式、档案管理要求、验收质量标准、验收结果应用等具体内容，提高第三方机构重视程度，督促其保证人员投入稳定性、内部质检符合性和外业核查工作量适配度。项目实施环节，加强对项目的调度指导工作，对项目预算执行进度、实施进度、资金支出、成果质量等进行全面考核，形成预算管理、绩效管理、成本管理和质量管理的有机统一。
（二）加大技术标准与操作规范培训及应用力度，提高项目相关人员整体专业素质和业务能力。第一，培训方式多样化，采取线上线下相结合、录制培训视频、实地观摩培训等方式开展工作指导，扩大培训范围，确保参与人员熟练掌握操作规范，提高专业技术能力。第二，培训内容精准化，针对实际操作中出现的问题，开展“精准滴灌”式培训，靶向解决突出问题，提高参与人员对统一确权工作关键点的把控。第三，成果应用规范化，督促和引导各参与单位和人员严格依据标准文件进行规范化操作，同时，跟踪标准文件的适用性，及时做出调整，尽快形成符合地方实际的标准文件。
（三）加强部门联动协调，打通“最后一公里”。一是加强沟通协调，提高绩效目标的整体衔接度。建议做好自然资源统一确权登记绩效目标设定和年度工作计划制定“三同步”，即同步编制、同步审核、同步优化。二是加强项目实施过程中各级各部门工作联动，推进自然资源统一确权登记工作。一方面，加强各级各部门之间的协作、密切配合。针对部分自然资源所在地配合不足的问题，在进行技术指导、沟通协调的同时，建立排名、通报、公示制度，加强相关地方政府重视程度，提高工作人员配合积极性。另一方面，通过新闻媒体、政府网站、微信公众号或短视频等方式加大项目宣传力度，提升工作人员责任意识，消除社会疑虑和担忧，推进项目实施。三是加快后续工作进度，尽快达到发证条件。一方面，统筹好自然资源统一确权登记与国土“三调”、森林（湿地）等各类专项调查、河湖管理划界、自然保护地整合优化与勘界定桩、国土空间规划、自然资源清单划定、矿产资源国情调查等相关改革衔接工作，及时更新完善相关数据。另一方面，在前期制定的内审技术方案基础上，加快推进厅内并行审核。同时，将自然资源统一确权登记信息与水利、生态环境、财税等相关部门管理信息进行互通共享，打破数据壁垒，加快推动厅外审核，确保划定的自然资源所有权边界清晰，权属明确，尽早实现公告、登簿、发证。