一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

2019年，我省针对区域风险特征，以应对重大突发事件快速响应、跨区域协调调度、执行专业性急难险重救援任务等需求为牵引，启动建设危险化学品事故灾害应急救援中心、森林火灾应急救援中心、海洋灾害应急救援中心、自然灾害应急救援中心、矿山和地质灾害应急救援中心，实现专业救援力量精准布局、就近调配、快速出动、有力有序应对各类事故灾害。

（二）项目预算安排和支出情况

2020-2022年省级财政共计安排项目预算28600万元，其中2020、2021、2022年分别为3500万元、10500万元、14600万元，用于区域应急救援中心建设。2020年度预算支出2376.8万元，当年结转1123.2万元；2021年度预算支出3248.79万元，当年结转7251.21万元；2022年1-7月预算支出2403.34万元。截至2022年7月底，2020年预算执行数2760.77万元，2021年预算执行数7965.92万元，累计结转3163.3万元（消防总队结转629.22万元，省应急厅结转2534.08万元）。

（三）项目绩效目标

1.总体绩效目标

5个区域应急救援中心定位为分别承担全省范围内自然灾害、海洋灾害、危化品事故、森林火灾、矿山和地质灾害等5类重特大灾害事故应急救援任务的“尖刀”和“拳头”力量，重点配备高精尖救援装备。发生重特大灾害时，发挥突击攻坚、控制局面和高效展开抢险救援行动的关键作用，能够快速拉动执行全省救援任务，并按国家统一指挥实施跨省增援。

2.年度绩效目标

2020年度绩效目标。提高建设质量和管理水平，尽快生成战斗力，建强省级应急救援专业攻坚力量，进一步提升我省应对处置各类灾害事故应急救援的能力。

2021年度绩效目标。整合应急救援资源，形成具有山东特色、覆盖全省的“三圈五区一基地”应急救援机动力量布防模式。

2022年度绩效目标。应急救援力量发展壮大，区域应急救援中心“一专多能”进一步增强。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围。2020年、2021年、2022年省级预算资金28600万元（2022年预算执行数截至7月底），涉及危险化学品事故灾害应急救援中心、森林火灾应急救援中心、海洋灾害应急救援中心、自然灾害应急救援中心等4个应急救援中心的建设。

2评价目的。区域应急救援中心建设及其应急救援装备是省委、省政府的重点工作，属于扩需求“十大行动”确定的重点项目之一，资金量大、社会关注度高。2021年10月已组织开展了事前绩效评估，评估结果为“调整完善后予以支持”。为进一步提升财政资源配置效率和资金使用效益，对该项目开展全周期跟踪问效，重点关注项目建设进度及作用发挥情况、救援装备购置的必要性和可行性，省级资金支出的科学性、合理性及其经济效益等情况。

（二）评价依据

1.《山东省财政厅关于印发<山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程>和<山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程>的通知》（鲁财绩〔2020〕4号）；

2.《省级重大政策和项目全周期跟踪问效实施方案》（鲁财绩函〔2020〕5号）；

3.《山东省重大突发事件应急保障体系建设规划（2020-2030年）》（鲁政办字〔2020〕166号）；

4.《中共山东省委机构编制委员会办公室关于省应急厅设立区域应急救援中心等事项的批复》（鲁编办〔2020〕156号）；

5.《关于山东省区域应急救援中心建设情况的报告》；

6.《山东省区域应急救援中心正规化运行与管理办法（试行）》；

7.省应急厅、省消防总对关于区域应急救援中心建设的年度工作要点、工作汇报、年度总结等有关资料。

（三）评价指标体系

按照《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号）关于绩效指标设定要求，本次评价指标体系共设置为三级。其中，一、二级指标为共性指标，三级指标为个性指标。结合项目特点，从决策、过程、产出、效益四个方面对项目实施情况进行分年度打分，同时结合趋势分析等进行判断，得出该项目综合得分。2022年仅对决策和过程进行评分。

（四）评价方法

根据项目具体情况，本次评价全部采用现场评价方法，主要采取成本效益法、比较法、因素分析法、公众评判法等评价方法。

1.成本效益法。通过分析四个区域应急中心投入成本与其产生的效益进行对比分析。

2.比较法。将项目实施情况与绩效目标比较，将四个区域应急中心2020年、2021年、2022年的预算支出进行历史比较。

3.因素分析法。对预算资金管理存在的问题进行影响因素分析，深入分析原因，为提高财政资金使用效益提出可供参考的建议。

4.公众评判法。座谈访谈法，对区域应急救援中心和依托建设单位、应急救援中心人员进行座谈，了解有关情况。调查问卷法，对应急救援中心能力建设满意度进行问卷调查。专家评判法，对专业设备的购置必要性等进行专业判断，积极听取相关专业领域行业专家意见，结合专家意见判断打分。

三、评价结论

（一）综合评价结论

区域应急救援中心建设自2019年批复建设，已完成550名救援人员招录，自然灾害中心、危化品中心、矿山和地质灾害中心已经投入使用，海洋灾害中心和森林火灾中心主体框架已完工。招录人员投入各消防站日常执勤和实战训练，并逐步在中心进行集中和专业培训，承担应急救援任务。通过文本分析、现场评价、问卷调查的方式，对2020、2021、2022年（7月底）区域应急救援中心建设项目资金进行客观、公正评价。最终评分结果为：2020年71.2分、2021年72.5分，2022年28.2分（决策和过程共35分），三年综合得分为76.4分，评价等级为“中”。

（二）绩效分析

1.决策

该一级指标分值15分，综合得分12.67分，得分率84.47%。评价认为，“区域应急救援中心建设”项目是在国家提出“积极探索跨行政区域的单元化应急管理模式”的概念下，经省委省政府批示同意，省委编办批复设立的，项目立项依据充分，符合相关政策、发展规划以及部门职责。主要存在问题：一是装备设备购置未充分考虑专家意见且未说明原因。二是绩效指标与项目支出内容关联度不高。设置的指标多为日常管理要求，与成本支出无关联。三是项目主管部门预算编报与项目实际运行情况差距较大。

2.过程

该一级指标分值20分，综合得分14.68分，得分率73.4%。评价认为，省应急厅和省消防总队落实责任分工，积极推进区域应急救援中心建设，逐步建立各项制度办法，加强人员管理，确保中心基本运行。主要存在问题：一是预算执行率较低。2020年预算执行率66.87%，2021年预算执行率30.94%，2022年7月底预算执行率为16.46%。二是部分资金支出不规范。个别中心在办公费中列支训练器材、智能化工程建设、厨房冰柜消毒柜、工程维修等支出。三是固定资产管理制度未制定。四是部分制度执行不到位。中心财务未独立核算、医疗保险等社会保险制度、劳动合同签订等制度执行不到位。

3.产出

该一级指标分值35分，综合得分25.77分，得分率73.63%。截至2022年5月底，区域应急救援中心实有在职人数406人，并已完成剩余人员招录工作，预计2022年人员全部招齐。自然灾害中心、危化品中心、矿山和地质灾害中心已投入使用，海洋灾害中心和森林火灾中心完成主体框架，尚未投入使用。装备设备购置共签订采购合同1747.16万元，尚未交付使用，同时调剂1500万元防汛抗旱物资分配给4个中心。主要存在问题：一是产出数量少于计划数量。截至评价日，自然灾害中心综合物资装备库未完成；森林火灾中心综合执勤楼计划5层，实际建设2层；海洋灾害中心169亩征地计划未实施。二是产出质量未达到计划要求。招录专业技术人员数量和专业未达到要求。购置设备后续维护保养缺乏。三是产出时效性较低。人员招录、设备装备购置、基础设施建设实施和完成时间均滞后。

4.效益

该一级指标分值30分，综合得分23.3分，得分率77.67%。通过专家评价、满意度调查、座谈访谈，进行评价打分。评价认为，区域救援中心壮大了省级应急救援力量，新招录人员在各消防站参加消防执勤和日常训练。主要存在问题：一是人员专业化培训不足。目前以分散训练、基本体能训练为主。二是执行跨区域急难险重救援任务方面的作用还未凸显。三是可持续发展的长效机制尚不完善。人员专业化培训、设备装备配备标准、专业设备运行维护机制尚不完善。

（三）取得成效

1.统筹整合现有资源，壮大了我省应急救援力量。充分利用各市原有的基础设施，带动地方财政投入应急能力建设，协调消防支队内部调配消防车辆和配套装备器材。通过近3年建设，自然灾害中心、危化品中心、矿山和地质灾害中心已投入使用，森林火灾中心和海洋灾害中心将于年底投入使用。补充应急救援人员550人。

2.融入地方消防训练，积极参与消防应急备勤救援。4个中心依托地方消防支队驻勤并实体化运行，已招录人员在中心投入使用前，采取分散驻勤方式，于所在市消防支队各消防站锻炼，投入日常执勤战备、灭火救援、节日安保、防火巡查等各项工作。

3.搭建作战体系框架，救援专业化队伍逐步完善。随着各中心基地投入使用，中心救援人员逐步由分散驻勤到入驻中心集中训练，各中心在建章立制、作战指挥模式、管理组织框架建设方面逐步完善。

四、存在问题

（一）预算执行率不高，项目建设进度较慢

2020年、2021年、2022年年度预算执行率分别为66.87%、30.94%、16.46%，截至评价日，以前年度资金共结转3163.3万元，其中，省应急厅结转2534.08万元，省消防总队结转629.22万元。区域应急救援中心部分建设内容尚未完成，距离“一年投入执勤、两年完善功能、三年形成战力”的要求尚有差距。目前仅自然灾害中心挂牌投入使用，危化品中心已投入使用尚未挂牌，森林火灾和海洋灾害中心正在建设中尚未挂牌。一是基建进度慢。自然灾害中心综合物资储备库（2层，7800平方米）计划于2020年12月底完工，截至评价日，刚开始施工。森林火灾中心综合执勤楼（5层，8800平方米）计划2021年10月前完成，截至评价日，主体框架完工，实际建设2层。海洋灾害中心计划新征地169亩，目前征地项目无法实施（中心位于青岛崂山风景名胜区总规划内，属于严控区域）。二是人员招录进度慢。根据中心建设要求，计划2020年初招录消防员550人，实际当年招录141人，截至2022年5月，实有在职人员406人，剩余144人已完成招聘尚未到位。三是装备设备购置慢。根据中心建设要求，自然灾害中心计划2020年上半年开始采购共12大类192种8200万元装备，森林火灾中心计划2020年上半年开始采购5大类49种2800万元急需装备。实际2020年至评价日，省应急厅仅于2021年签订设备购置合同1747.16万元（设备装备尚未交付）。

（二）预算编制不科学，财务管理不规范

一是人员经费预算编制与实际招录情况偏差较大。2020-2022年人员经费预算均按最大人数550人和全年足额工资编报，实际2020年当年招录141人（入职时间为9月和12月），2021年实有在职320人（入职时间为11月和12月），且入职后2个月执行培训期工资4000元/人.月。二是伙食费预算编制不规范。按照《消防救援局关于伙食费保障管理事宜的通知》规定，伙食费标准每人每天40元，项目预算保障36元，4元优先动用历年结余经费，或者纳入公用经费预算统筹解决。省应急厅按照40元标准编报预算，未按规定从公用经费预算解决4元。三是绩效目标编报与支出关联度不高。设置的指标多为单位日常管理的常规要求，与成本支出无关联，指标值虽量化但是缺少对单位的约束控制作用。四是中心财务未独立核算。4个区域应急救援中心均为独立事业单位法人，但是自然灾害应急救援中心、海洋灾害应急救援中心、森林火灾应急救援中心的财务分别在所依托消防支队本级账簿中设立明细科目核算。危化品中心收支纳入淄博消防支队统一核算。五是支出不规范。泰安消防支队在区域应急救援中心办公费中列支消防车等维修维护费、保养费，执勤点下水道等工程维修，汽油费，家具电器购置等支出。淄博消防支队在区域应急救援中心办公费列支鲁中区域灭火中心智能化工程建设、货架、厨具、汽油费、车险等支出。六是固定资产管理不规范。区域应急救援中心经费购置的固定资产均登记在所在市消防支队名下。2021年11月省应急厅购置的防汛抗旱设备，截至2022年5月尚未分配到各中心，露天存放于自然灾害中心院内，未使用已锈蚀。2021年12月省应急厅签订应急救援设备购置合同1747.16万元，截至2022年5月尚未交付至省应急厅。

（三）制度落实不到位，管理机制不健全

一是社会保险制度未落实。4个中心救援人员均未缴纳职工养老、医疗、住房公积金等社会保险。二是未缴纳意外保险。应急救援为高危行业，4个中心均未为救援人员购买意外保险。三是劳动合同签订不及时。2022年以前，4个中心招录人员均未签订劳动合同，并引发劳动仲裁进行双倍工资赔偿。四是内部管理制度执行不到位。2020年省应急厅和省消防总队共同印发《五个区域应急救援中心建设项目推进方案》，对中心建设任务进行分解，明确工作内容、完成时限、责任单位和责任人，但部分内容未得到切实执行。五是固定资产和装备设备管理机制不完善。省消防总队、省应急厅、所在市消防支队为中心购置、调配、分配固定资产和装备设备的管理机制尚不健全。如装备设备采购进度慢，中心设备装备需求计划与所采购设备存在较大差异，购置设备分配不及时，影响财政资金效益发挥。装备设备分配信息化管理水平较低，各救援中心的装备设备、固定资产无法进行联网查询，不利于各类救援设备的统筹协调管理。

（四）长期规划不细化，能力建设水平有待提高

人和装备设备是区域救援中心发挥“尖刀”“拳头”作用的两个重要因素，也是中心建设长期持续投入的重要内容。虽然中心建设总体定位明确，但是围绕“高精尖”“尖刀”“拳头”的具体建设标准并不明确。一是中心人员专业化培训长期规划不明确。目前，海洋灾害中心和森林火灾中心尚在建设中，中心招录人员处于分散驻勤训练的状态。自然灾害中心和危化品中心已投入使用，人员逐步集中。从2020-2022年各中心的年度训练计划内容看，以基本体能训练为主，专业救援技能、实战实训等培训内容相对较少。对如何实现“一专多能”、分类施训、实战实训、持证上岗的高水平救援队伍的长期培训计划不明确。二是设备装备购置长期规划不明确。应急救援设备装备的配备是一个长期持续的过程，有使用期限、磨损率，需要持续更新、维修、保养，中心建设的设备配置标准、采购设备的机动性能标准、备品备件配备比例、车辆装备维修维护标准、重型机械特种设备操作人员聘用制度未明确。三是危化品中心和鲁中灭火中心长期发展规划不明确。危化品中心和鲁中灭火中心实行一体化建设，一套班子、两个牌子，但是在人员待遇、装备经费投入方面有关政策尚不明确、不统一。四是设备装备储备建设规划不明确。由于物资储备库建设滞后于设备购置，所购置设备无处存放，均露天放置，缺乏定期维护保养，部分设备未使用已出现锈蚀情况。自然灾害中心物资储备库尚未建成。危化品中心有物资储备功能定位，项目建设尚未开展。

五、意见建议

（一）理顺体制机制，加快项目建设进度

一是理顺省与市县支出责任划分。国家和省级区域应急救援中心建设与运行维护，为省与市县共同财政事权，由省与市县共同承担支出责任。对照《关于山东省区域应急救援中心建设情况的报告》《五个区域应急救援中心建设项目推进方案》，强化责任落实，完善责任分工，推动各项基础设施建设，确保中心2022年投入使用，尽快实现“一年投入执勤，两年完善功能，三年形成战力”的要求。二是理顺区域救援中心与省应急厅、省消防总队、消防支队的管理机制。纵向上建立了“省厅—总队—支队—中心”的层级指挥体系，横向上省厅和总队共同负责中心建设，所在地市消防支队具体负责各中心的实体化运行和保障工作。中心日常训练备勤由所在市消防支队负责，项目资金由省应急厅管理拨付。多层级、分头管理模式在较短的时间内完成了中心的成立，在正常运转的情况下，需要进一步畅通纵向、横向的管理机制，提高中心运转效率。三是理顺危化品中心和鲁中灭火中心的管理机制。我省应急救援力量布防格局中，危化品中心和鲁中灭火中心为一体化建设，一个机构，两个牌子，但是人员、资金、资产管理机制均不同，需要做好一体化建设的衔接，各有所侧重，互为补充。

（二）科学编制预算，提高预算执行率

充分整合现有资源，最大限度节约财政资金。结合5个中心实际运行情况及2020-2021年支出情况，建议预算编制时综合考虑以下因素：一是中心实际投入运行情况。自然灾害中心和危化品中心已投入使用，日常运转经费可按照历史标准测算。尚未投入使用的中心，由于分散驻勤和规模经济因素，运转经费可适当减少。同时，综合考虑中心存在其他救援队同时驻勤情况，运转经费应统筹考虑。二是人员经费实际执行情况。人员经费建议参考国家消防员驻地标准执行，同时考虑社保政策尚不明确，以前年度社保资金尚未支出，建议待政策明确后，再行申请预算金额。伙食费建议参考36元/人.天和255天测算，4元/人.天的人员经费纳入公用经费预算统筹解决。三是专用设备购置测算。装备设备购置可参照矿山和地质灾害中心情况预算情况。矿山和地质灾害中心专用设备购置资金预算2020年1241万元，2021年994.85万元。建议可参考借鉴。四是统筹考虑以前年度资金支出情况。对以前年度结转资金纳入下年度预算统筹考虑，对不符合要求的支出内容进行规范。

（三）规范财务资产管理，提高财务管理水平

一是中心财务独立核算。4个中心作为独立的事业单位法人，应理顺内部财务管理，独立核算。二是严格规范区域应急救援中心建设资金支出内容。不得将用于中心建设的资金用于其他单位或项目的支出。三是提高绩效目标编报质量。对设备购置任务进行细化分解并设立相应的指标，产出数量指标的设置与项目支出内容相关联。四是加强固定资产管理。完善固定资产管理制度。科学制定装备设备购置计划，根据长期规划和各中心实际需求，确保设备有更新、有淘汰、有维护、有保养，总量控制设备支出标准。加强固定资产的信息化管理，实现总队、支队、各中心之间高精尖、专用设备的信息联网，实现即时统筹调度使用。加强固定资产维护保养，确保设备使用状况良好。

（四）加强中心运行管理，提高应急救援水平

一是尽快落实人员社保缴纳。与有关部门进行沟通，及时掌握政策要求，尽快落实中心人员社保缴纳，保障中心队伍稳定，提高中心战斗力。二是缴纳意外保险。应急救援作为高危行业，意外伤害风险高，建议为中心救援人员缴纳意外险。三是做好人员培训长期规划。以“一专多能”为目标，增加实战实训内容，建立因人施训、分类训练、持证上岗的具体培训计划。建立与高精尖设备相匹配的人员培训和聘用制度。四是建立应急救援储备装备调配使用工作机制，制定调配使用相关工作制度和程序，规范装备管理、调拨使用，确保一旦发生灾害事故，能够迅速调用相关专业装备，及时投入应急救援。