一、项目基本情况
（一）项目立项背景及实施目的
阳信县境内水功能区水质均不能满足人畜生活用水水源地要求，外调水（黄河水）是该县人畜生活和工业用水的主要供水水源。阳信县现有的3座引黄平原水库（幸福水库、仙鹤湖水库、雾蓿洼水库），实现了全县城乡供水一体化，可供水量与需水量基本持平。为增加全县蓄水能力，满足阳信县日益增长的工农业生产用水需求，按照适度超前的原则，阳信县委、县政府计划建设雁洲湖水库。2019年9月6日，滨州市发展和改革委员会批复了雁洲湖水库建设工程可行性研究报告（滨发改农经〔2019〕310号）。
（二）项目预算安排和支出情况
2020年1月21日，滨州市发展和改革委员会批复了雁洲湖水库建设工程初步设计及概算（滨发改审批〔2020〕3号），项目初步设计静态总投资33872.6万元；2021年11月30日，批复了工程初步设计变更报告及概算（滨发改审批〔2021〕68号），变更后工程静态总投资34627.62万元，增加了755.02万元。
2020年收到专项债券资金6300万元，当年全部支出，预算执行率100%。
2021年收到专项债券资金6500万元，当年支出3133.8242万元；阳信县财政局预存征地预存款13877.6416万元，当年未支出。预算执行率15.38%。
（三）项目绩效目标
1.总体绩效目标
2020年5月至2022年6月，全面完成雁洲湖水库建设工程。主要建设内容包括围坝、新建雨洪提水泵站、新建泄水涵洞、新建出库涵洞、改造连通涵洞及迁建供水厂等。雁洲湖水库建成后与雾蓿洼水库共用供水泵站，与幸福水库、仙鹤湖水库和雾蓿洼水库一起承担全县城镇及农村居民生活用水，大、小牲畜用水以及工业用水的供水任务。不仅当前社会效益显著，还会为今后阳信县经济发展及人民生活水平进一步提高打下坚实基础。
2.年度绩效目标
2020年度绩效目标：完成库区清表、围坝填筑、弃土外运、压重平台填筑、截渗沟开挖等土方工程的80%；完成1579米新老水库共用坝段护坡衬砌。
2021年度绩效目标：新建围坝3957米，包括库区清表、围坝填筑、弃土外运、压重平台填筑、截渗沟开挖等土方308万方；新建泄水闸、出库涵洞建筑物2座；新建出库泵站一座。
二、绩效评价工作开展情况
（一）评价的范围和目的
通过对阳信县雁洲湖水库建设工程项目绩效目标实现程度进行科学、客观、公正地衡量和评判，对项目落实、工程建设管理和资金管理机制、项目进展和资金使用效果等情况进行动态跟踪，总结项目实施过程中的经验，发现项目建设管理和运行管护存在的问题，分析原因，及时纠正实施中存在的偏差，促进项目管理水平和财政资金使用效益进一步提高。
（二）评价依据
1.《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等国家相关法律法规；
2.《山东省土地征收管理办法》（山东省人民政府令 第226号）；
3.《中共山东省委 山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号）；
4.《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）；
5.《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号）；
6.《小型水库工程建设项目管理暂行办法》（水规计〔2014〕288号）；
7.《水利工程建设项目管理规定（试行）》；
8.《水利工程建设程序管理暂行规定》；
9.《水利工程设计变更管理暂行办法》（水规计〔2020〕283号）；
10.相关行业标准及技术规范等；
11.阳信县城乡水务局职能职责、年度工作计划和中长期发展规划等；
12.项目立项背景及发展规划；项目可行性研究报告、项目初步设计报告、项目绩效目标申报表、项目实施方案、水利专家论证意见等项目资料；
13.财政部门预算批复、专项资金管理制度、资金及财务管理办法、会计资料；
14.其他相关资料。
（三）评价指标体系
绩效评价指标体系包括一级指标、二级指标、三级指标和四级指标，其中：一级指标包括决策（20分）、过程（35分）、产出（30分）、效益（15分）四个指标，分别占20%、35%、30%、15%的权重；一级指标下面共分为10个二级指标；二级指标下面分为19个三级指标；三级指标下面分为37个四级指标，总分值为100分。
（四）评价方法
本次评价主要采用比较分析法、因素分析法、专家论证法、座谈访谈法等方法。
1.比较分析法。通过对绩效目标与实施效果、现场与非现场及不同地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。
2.因素分析法。通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。
3.专家论证法。通过专家评估、抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。
4.座谈访谈法。工作专班与阳信县自然资源和规划、财政、人力资源和社会保障等部门座谈，了解雁洲湖水库建设项目土地征收、资金保障、专项债券管理等情况，并听取相关部门的意见和建议。
5.其他评价方法。
三、评价结论
（一）综合评价结论
阳信县雁洲湖水库建设项目立项依据充分、程序规范。阳信县城乡水务局在资金管理、组织实施方面严格执行相关制度规定，但同时存在项目绩效目标不准确不细化、概预算编制不够科学合理、施工进度滞后、预期直接经济效益难以完全实现、为争取专项债券对项目进行过度包装、后期运行管护存在一定风险等问题。阳信县雁洲湖水库建设工程项目得分为81.85分，评价等级为“良”。
（二）绩效分析
1.项目决策。分值20分，得分14分，得分率为75.00%。包括项目立项、绩效目标、资金投入3个二级指标以及立项依据充分性、立项程序规范性、绩效目标合理性、绩效指标明确性、概预算编制科学性5个三级指标。存在的主要问题：一是长期绩效目标编报不准确，指标值设置不科学、不合理；二是概预算编制测算依据不充分，项目投资额与工作任务匹配度欠精准；三是为争取专项债券，对项目进行过度包装，预期收益测算虚高。
2.项目过程。分值35分，得分33.12分，得分率为94.63%。包括资金管理、组织实施2个二级指标以及资金到位率、资金执行率、资金使用合规性、制度健全性、制度执行有效性、项目质量可控性6个三级指标。存在的主要问题：一是地方自筹资金未全部到位；二是2021年专项债券资金预算执行率较低，为48.21%，阳信县财政局预存征地预存款13877.6416万元，当年未支出；三是合同签订、执行不规范；四是雨洪提水泵站设计变更论证不充分。
3.项目产出。分值30分，得分23.73分，得分率为79.10%。包括产出数量、产出质量、产出时效、产出成本4个二级指标以及实际完成率、质量达标率、完成及时性、成本节约率4个三级指标。存在的主要问题：一是项目用地手续办理缓慢，至工程完工时用地手续办理完成的可能性极小；二是9个单项工程合同均未按照约定时间完工。
4.项目效益。分值15分，得分10分，得分率为66.67%。包括实施效益1个二级指标以及预期经济效益、预期社会效益、生态效益、可持续影响4个三级指标。存在的主要问题：一是预期直接经济效益难以实现；二是未来水库运营管护资金保障存在一定风险。
四、存在问题
（一）绩效目标方面
1.长期绩效目标设置不规范。长期绩效目标未概括描述项目整个计划期内的总体产出，未明确总体的计划、时间点。
2.年度绩效指标编制不规范。2020年、2021年年度绩效目标表中的所有效益指标、社会公众或服务对象满意度指标，体现的均为项目建成后的总体绩效目标，未按照当年投资额对应的年度工作任务编制年度绩效指标，与年度实际工作内容不相关。
3.预期经济效益指标值测算不准确。2020年、2021年绩效目标表中，“效益指标-经济效益指标”指标值为供水年收益达到3800万元，测算不准确，且与《可行性研究报告》《初步设计及概算》《专项评价报告》中的供水年收益均不一致。
（二）设计和概算方面
1.前期设计深度不够。一是征地移民补偿投资概算不准确。根据《山东省土地征收管理办法》（山东省人民政府令 第226号）被征收土地农民社会保障资金执行标准，该项目占用土地的综合地价补偿标准为 5万元/亩，被征收土地农民社会保障资金应按照 1.5万元/亩的标准计算，但项目概算仅按照1万元/亩的标准进行编制，造成概算编制不准确。二是经济评价不合理。在供水年收入测算中水价是按照阳信县自来水供水基本水价来确定的，而不是按照水库对自来水公司供水价格进行测算；年度收入均按照规划水平年（2035年）供水水量计算，未按照预计的年供水量增长幅度合理预测；其他效益估算数据不合理、不准确，应按照同位置、同类型、管理模式相同的雾蓿洼水库历史数据进行测算。在年运行费测算中，未包括水库无形资产摊销费，职工薪酬、管理费测算依据不准确。
2.设计变更经济性差、变更内容不够科学。《设计变更及概算》对雨洪提水泵站位置进行了变更，调整至雾蓿洼水库管理处的西侧，通过引幸福河与东支流两处的雨洪水来充库。变更后的泵站设计流量不变，仍为6m3/s。
（三）用地手续难以按时完成
雁洲湖水库建设项目占地面积149.6078公顷，截至评价日2022年5月30日，土地手续尚未办理完成，项目批复的完工时间为2022年6月。该项目用地手续办理缓慢，评价组认为，难以按照《山东省人民政府关于印发山东省重点水利工程建设实施方案的通知》（鲁政字〔2019〕189号）“重点水利工程实行容缺审批，用地手续在建设过程中办理”的规定于项目完工时办理完成用地手续。
（四）专项债券项目收益论证不严谨
《专项评价报告》对项目净现金流量及融资平衡情况的财务评价参考依据为《可行性研究报告》。由于《可行性研究报告》对项目供水年收益及年运行费测算不合理、不准确，《专项评价报告》中的项目净现金流量及融资平衡情况预测数据不准确，项目预期收益被夸大、预期费用被缩减，为争取专项债券资金对项目进行过度包装。
（五）工程管理方面
1.合同管理不规范
（1）合同签订不规范。出库泵站改建工程施工合同和政府采购系统中录入的合同的付款方式和工期不一致。
（2）合同执行不规范。未按合同约定支付进度支付项目资金。
2.监理资料不规范。2020年12月8日，滨州水利建设监理中心出具的《工程进度付款审核汇总表》中：“本期工程进度付款总金额”未扣除前期工程预付款300万元；“本期工程进度付款总金额”大小写金额不一致，小写为5000000元，大写为肆佰伍拾万元整。
3.工程未按时开竣工。雁洲湖水库项目工程部分对应9个招标合同，金额合计12363.19万元。通过与监理日志、施工日志比对，实际开工、完工日期较合同规定的日期全部有所延后。实际开工日期拖延1个月左右，实际完工日期拖延4至5个月左右。
（六）资金管理方面
1.地方自筹资金未全部到位。根据阳信县自然资源和规划局提供的《雁洲湖水库项目征地报批情况说明》，该项目需预存征地预存款14324.5964万元，2021年4月15日已预存征地预存款13877.6416万元，还需补充预存446.9548万元，地方自筹资金到位率为96.88%。
2.预算资金执行率过低。2021年6月29日，阳信县财政局以阳财债〔2021〕31号文件拨付阳信县城乡水务局专项债券资金6500万元，专项用于雁洲湖水库建设；7月2日，阳信县城乡水务局将该资金拨付阳信县淼康水务发展有限公司；该资金当年支出3133.8242万元。2021年专项债券资金预算执行率为48.21%。2021年4月15日，阳信县财政局预存征地预存款13877.6416万元，当年未支出。
（七）后期运行管护资金保障存在风险
《初步设计报告》中明确雁洲湖水库运行期由阳信县雾蓿洼水库管理所管理，管理所隶属阳信县城乡水务局。
评价发现，阳信县雾蓿洼水库管理所实质为阳信顺源水务发展有限公司（阳信县财金投资集团有限公司子公司）内部机构，主要管理人员为阳信县城乡水务局所属的企业人员。雾蓿洼水库向阳信梨乡供水有限公司（原阳信县第一自来水公司更名，阳信县财金投资集团有限公司子公司）供水。由于阳信县尚未明确水库对外供水价格，水库直接供水收益无法核算，阳信梨乡供水有限公司每月支付阳信顺源水务发展有限公司20万元服务费，用于阳信县雾蓿洼水库管理所运行管护。
阳信县雾蓿洼水库采取企业化运作的管理方式，水库供水收益纳入企业经营收益，统一核算、统筹使用，但存在产权不明晰、企业化运作不规范等问题，水库供水收益不能确保专项用于水库项目。截至评价日，阳信县仍计划沿用雾蓿洼水库管理模式对雁洲湖水库实施后期运行管护，运行管护资金保障存在一定风险。
五、意见建议
（一）进一步深化前期设计和设计变更。一是针对雨洪提水泵站设计变更存在的问题，阳信县城乡水务局应严格落实“政府过紧日子”要求，对雨洪泵站设计变更重新设计规划、重新论证，合理确定建设投资，确保财政资金安全高效使用。二是在设计单位选择阶段严把招投标评审关，在设计报告论证阶段做到严谨细致、不走过场，同时项目法人与设计单位要深入沟通协商，建立争议解决机制，进一步提升项目设计和概预算的科学性、准确性，避免资金浪费。
（二）进一步完善项目管理。根据《山东省重点水利工程建设实施方案》要求，并借鉴外省经验做法，建议积极推行代建制、设计施工总承包制，加快推进工程建设，完善项目管理。
（三）进一步强化工程质量监督管理。评价过程了解到，省市县三级水行政主管部门在对雁洲湖项目进行巡回监督时发现了较多的问题，如：部分联锁块破损断裂、个别焊接土工膜用电接头处线头外露、个别地方碎石垫层铺设厚度不够、因下雨冲刷等原因损坏严重现象等质量方面的问题；个别施工企业技术负责人、质检员、安检员驻工地时间不符合合同要求，考勤记录涉嫌造假等管理方面的问题；个别物料未按操作规程检测，出具报告数据不真实等检验检测方面的问题。这些问题反映出监理单位在履行职责上存在疏忽。项目法人在招投标环节应严格审查投标监理单位的资质、业绩，筛选出最优中标监理企业，在工程建设过程中，还要提高对监理的监督力度，切实保证工程质量。
（四）进一步强化后期运行管护。一是明确管护主体，落实管护责任。根据《关于进一步明确和落实小型水库管理主要职责及运行管理人员基本要求的通知》（水建管〔2013〕311号）“库容100万立方米以上的小型水库，原则上应由当地政府作为管护主体，落实管护责任；重点小型水库必须有水库管理单位负责工程的运行管理”，明确阳信县政府是水库运行管护的责任主体，阳信县城乡水务局履行管护职责。二是健全管护机制，实行社会化专业化管护模式。通过引入社会资本参与水库经营管理、政府购买服务等专业化管护模式，不断提高水库管护能力和水平。