一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

山东省在以往城市建设发展过程中，由于“重地上、轻地下”以及资金不到位等原因，建设了部分雨污合流管网，对水环境造成一定污染危害，已不适应城市发展需要和人民群众对美好环境的期盼。2021年4月，省住房城乡建设厅、省生态环境厅《关于进一步加快全省城市雨污合流管网改造的通知》（鲁建城建字〔2021〕7号）明确提出：到2025年，全省市、县（市、区）城市建成区全部完成现有雨污合流管网改造，其中南四湖流域市、县（市、区）2023年年底前完成改造。

（二）项目预算安排和支出情况

2022年3月，省住房城乡建设厅、省财政厅《城市建成区雨污合流管网改造资金奖补方案》提出：自2022年起,省级财政安排奖补资金，建立雨污合流管网改造分梯次“以奖代补”机制，支持和引导全省各地(不含青岛)推进整县(市、区)制雨污合流管网清零。对经审核确认的2022年度改造计划，按照每公里不低于10万元给予补助；整县制完成雨污合流管网清零的县(市、区)，按照500万元标准实施激励。激励资金当年下达，次年清算。以后年度补助、激励标准结合年度专项资金规模，逐年梯次递减，2025年及以后年度实施的改造计划及完成整县制清零的县(市、区)，省级不再予以奖补。

根据各地摸排、申报，2022-2023年全省（不含青岛）建成区市政雨污合流管网计划改造合计3639.79公里。其中，2022年计划改造1940.21公里，2023年计划改造1699.58公里。2022年度共有29个县（市、区）承诺清零，2023年度共有64个县（市、区）承诺清零。2022年3月，省财政厅下达2022年省级雨污合流管网改造奖补资金3.8亿元，其中清零激励资金1.45亿元、补助资金2.35亿元。2023年5月，省财政厅下达2023年省级雨污合流管网改造奖补资金4.3亿元，其中清零激励资金2.56亿元、补助资金1.74亿元。

（三）项目绩效目标

1.总体绩效目标。聚焦加快补齐污水收集基础设施短板，促进城市污水处理网建设提升，自2022年起，省级财政安排奖补资金，建立雨污合流管网改造分梯次“以奖代补”机制，支持和引导全省各地（不含青岛）推进整县（市、区）制雨污合流管网清零，切实改善城市水环境，促进水资源可持续利用。

2.年度绩效目标

2022年绩效目标：扎实开展城市建成区雨污合流管网改造，完成1940 公里市政雨污合流管网改造任务，29个县（市、区）实现整县制城市建成区雨污合流管网清零。

2023年绩效目标：扎实开展城市建成区雨污合流管网改造，完成1670公里市政雨污合流管网改造任务，64个县（市、区）实现整县制城市建成区雨污合流管网清零。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

本次全周期跟踪问效评价对象为2022-2023年山东省雨污合流管网改造奖补资金项目。其中，2022年省级资金共计3.8亿元（含清零激励资金1.45亿元、补助资金2.35亿元），2023年省级资金共计4.3亿元（含清零激励资金2.56亿元、补助资金1.74亿元）。通过对雨污合流管网改造奖补资金开展绩效评价，重点关注资金分配的合理性、资金使用的合规性、管网摸底调查的全面性、改造计划的科学性、项目管理的规范性、制度实施的有效性、管网改造完成情况、管网改造后发挥效益情况等，为制定下一年度资金奖补方案、推进整县(市、区)制雨污合流管网清零提供参考借鉴。

（二）评价指标体系

按照全周期跟踪问效要求，结合项目分年度推进、整县制清零的特点，评价组制定了2022-2023年雨污合流管网改造奖补资金项目全周期跟踪问效评价指标体系。本体系中，一级指标“决策、过程、产出、效益”分值按照“14分、26分、34分、26分”进行设置。

本次绩效评价综合绩效级别具体分为4个等级：综合得分在90分（含90分）以上为“优”；综合得分在80～90分（含80分）为“良”；综合得分在60～80分（含60分）为“中”；综合得分在60分以下为“差”。

（三）评价工作过程

与被评价单位进行初步座谈及调查，充分了解预算安排、部门管理情况、绩效目标设置情况及项目改造实施情况等内容。赴德州市开展项目试评价工作，在此基础上，编制项目评价工作方案，召开专家论证会，细化并完善评价指标体系。向被评价单位发送需准备资料清单，并及时跟踪指导资料准备情况。通过资料审核，逐项核实项目实施情况。开展现场评价，覆盖除青岛外的所有市。在梳理、研究、分析现场评价和非现场评价情况的基础上，撰写绩效评价报告。

三、评价结论

（一）综合评价结论。雨污合流管网改造奖补资金项目全周期跟踪问效评价得分为81.95分，综合评价等级为“良”。

（二）绩效分析。

1.决策。该一级指标满分14分，综合得分11.4分，得分率81.43%。评价认为，该项目立项符合法律法规、相关政策、发展规划以及部门职责，项目申请、设立过程符合相关要求，项目预算编制经过科学论证，资金额度与年度目标相适应。但也存在绩效指标不够细化、资金分配与地方实际不相适应的问题。

2.过程。该一级指标满分26分，综合得分20.5分，得分率78.85%。评价认为，该项目管理制度、财务管理制度比较健全，但资金到位率及预算执行率较低，项目在摸底调查、改造计划、规划设计、施工、监理、验收、复核、档案归档等方面的规范性有待提高。

3.产出。该一级指标满分34分，综合得分29.14分，得分率85.71%。评价认为，各地均通过公开招标、询价等方式进行建设成本控制，但多地存在2022年改造计划未按时完成、2023年改造计划进展较慢、工程质量不达标等问题。

4.效益。该一级指标满分26分，综合得分20.91分，得分率80.42%。评价认为，各地已建成的管网基本实现雨污分流，污水收集效能有所提升，防洪排涝体系得以完善、黑臭水体动态消除，社会公众对项目实施情况和效果的满意度较高。但同时也存在管网改造效益不明显、因工程质量问题影响系统持续发挥效益的问题。

（三）取得成效。2022年，各县区加强项目的组织领导，明确责任分工，多渠道筹集资金，克服疫情等不利因素影响，加快推进工程建设，超额完成年度各项任务目标。2022年全年累计新建改造雨水管网1289公里，改造完成城市建成区市政雨污合流管网2022公里、合流制建筑小区6432个。截至2022年底，全省城市和县城排水管网总长度达到9.3万公里，其中污水管网4.2万公里（位居全国第3），比2019年增加7000公里，增长率20%。城市污水集中收集率达到72.3%，比2019年增长5.8%。污水年处理量达到57.37亿吨（位居全国第4），比2019年增长7.23亿吨，增长率14.4%，城市生活污水集中处理率达到98.4%。城市污水处理厂再生水利用率49%（位居全国第2），比2019年增长6%，再生水利用量每年增加1亿吨。

（四）主要做法。一是方案明确，科学分工。菏泽市《城区雨污分流改造工作实施方案》明确了分级负责、属地管理、分类督导的任务分工，被省住房城乡建设厅推荐在全省学习借鉴。威海市科学制定工作计划，建立工作台账，细化工程进度时间节点，明确责任部门及各阶段推进措施。二是广听民意，利民惠民。东营市持续广泛宣传改造的内容和意义，社区居民知晓率达70%以上；邀请街道、社区、物业、居民代表全程参与，广泛征求“金点子”“好主意”。齐河县积极引导市民、专家参与改造全过程，实现决策共谋、发展共建、建设共管、成效共享。三是部门联动，齐抓共管。巨野县建立22个部门单位参与的联席会议机制，实行一名责任领导、一个专业化团队、一套工作方案、一张工期清单、一幅作战图、一抓到底的“6个一”项目推进机制。济南市明确要求建设单位在办理工程规划许可之前必须签订“管线统筹书”，做到同步规划、同步施工。四是科学谋划，统筹推进。高唐县将城区雨污分流工程分别与防汛排涝体系建设、城市更新、历史文化传承保护相结合，协同推动城市建设。栖霞市科学梳理整合各类市政管线，合理设置空间，对沿线电力、燃气、供水、通信等市政管线进行同步改造，为后续发展预留管位。五是关注细节，文明施工。阳谷县、五莲县采用了“五防井盖”。微山县采用分路段半幅路封闭施工的方法，集中施工力量，尽可能压缩施工作业面，完工一段通车一段，做到少占路扰民、快施工退路。高唐县、鱼台县、潍坊市寒亭区结合当地特色景点和文化设计井盖，小小井盖蕴含地方特色。六是严控质量，层层把关。巨野县购买全过程咨询服务，服务团队20余人常驻项目部，及时查处和纠正偏离控制目标的风险点。济宁市兖州区强化收尾管理，做好交叉口、接茬口、井口、出入口、喇叭口、入河口精细化施工。微山县严把进场材料关、施工质量关、检测验收关，保证工程档案资料完整规范。七是建管并重，智慧治理。日照市推行“厂网河一体化”“建管一体化”的运营模式。东营市推进组建专业市政排水公司，推动建立水务、城管、环保、交通等部门开展联合专项执法行动体制。庆云县建成生态环境智慧监管平台，实现生态环保系统全集成、执法全天候、监管全覆盖。

四、存在问题

（一）项目管理存在的问题。一是前期排查不彻底，设计方案随意变更。有的地方整体设计方案可操作性不强，导致实施过程变更较大；有的地方设计方案未包含所有应改造的道路和小区。二是规划前瞻性不足，存在二次污染风险。个别地方污水主管道管径设计明显低于一般标准，规划设计一经实施，后续改建难度大、成本高，当径流量大于管道设计流量时，容易产生雨污混合水漫溢。多地规划设计方案中未考虑初期雨水的污染问题，初期雨水直排入河，给水环境造成一定程度的污染。三是项目申报要求不明确，执行标准不统一。对“管网长度”“完成改造计划”无明确定义，各级主管部门审核不够严格，各地执行标准不一致。四是部分县区未按期完成改造任务。部分地区部分道路未在2022年开工建设，个别地区的道路至2023年7月仍在铺设中。个别地区未能如期实现清零。个别清零地区改造不够彻底。五是工程质量存在问题。个别建筑小区终点管道连接未采用三通管件。个别项目与设计不符。部分项目存在管道内壁蜂窝麻面等质量缺陷，影响工程耐久性；部分项目存在如将雨水井集水井篦子直接设在管道上方等安全隐患。有的项目工程竣工验收未开展闭水或闭气实验，未提供内窥检测资料。六是项目资料管理存在问题。部分项目施工日志、监理日志基本要素记录不全，记录过于简单，无法反映施工真实情况，隐蔽工程检查验收记录缺少检查验收意见，竣工验收证书中未填写日期、安全技术交底记录表中无移交人和接收人签字等。

（二）资金管理存在的问题。一是财政资金支付不及时。截至本次评价日，有的地方仍未拨付2022年度财政奖补资金，有的地方未完全拨付，年度预算执行率较低，财政资金使用效益不高。二是资金分配不规范。商河县申报2022年管网改造计划数38.8公里，省分配资金458万元，济南市实际分配商河县资金403万元。

（三）绩效管理存在的问题。一是绩效目标不全面不细化，目标指标值矮化。主要体现在效益指标不够全面，未设置社会效益指标，生态效益指标缺少“污水进水量减少情况”“污水浓度提升情况”等指标。二是绩效自评机制不完善，自评流于形式。有的地方未开展绩效自评，有的地方市自评结果忽视了对项目进度和产出效益方面的评价，有的地方评价对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析，有的地方存在只谈成绩不谈问题、避重就轻谈问题、自评结果无应用等问题。三是未开展“双监控”，不能及时进行纠偏。有的地方未开展“双监控”，对监控发现的管理漏洞和绩效目标偏差，未及时进行纠偏。

五、相关建议

（一）树立系统思维，协同推进，实现全过程精细化管理。一是强化协同监管，形成合力。要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，坚持统筹兼顾、整体施策，全方位、全地域、全过程整体推进雨污合流管网改造。二是强化协同建设，避免重复建设。与防汛排涝体系建设、污水处理、海绵城市建设、城市更新、历史文化传承保护有机结合，协同推动城市建设，不断提升项目的科学化、精细化、智能化水平。

（二）树立求是思维，精准画图，夯实合流管网改造基础。一是坚持“网格化”摸排，摸清底数。首先，以泵站收水区域为一级网格、市政道路为二级网格、建筑小区为三级网格，实现排水管网“全覆盖摸排”。其次，坚持雨水、污水管网排查“双链条”并进。最后，在前期摸排基础上，绘制形成管网走向图、城市网格排水管网系统图、城市排水市政雨污合流管网现状分布图三张图，为后期设计和施工提供精准导航。二是坚持统筹推进，保证工程有序实施。坚持“因地制宜、量力而行、适度超前”的原则，统筹考虑本地区雨污合流管网建设状况和财政可承受能力，明确工作计划和清零时间节点。

（三）树立市场思维，多措并举，发挥财政资金杠杆作用。一是符合条件的雨污合流管网改造项目优先纳入政府专项债券项目库，通过发行地方政府专项债券多渠道筹措资金，支持市、县逐步提高污水处理收费标准，推广特许经营等建设运营模式。二是鼓励金融机构依法依规为城市雨污合流管网改造提供资金支持。三是推广各地的先进经验做法，选择与技术能力过硬、资金实力雄厚的央企、国企合作，拓宽融资渠道，破解“资金保障、工程建设”难题。

（四）树立法治思维，完善体系，推动管网改造法治建设。一是从资金管理、项目管理方面制定《实施细则》，进一步明确项目工作任务，保障措施、资金使用、验收标准等，避免申报不规范等问题的发生。二是从政策、法规层面出台文件，明确末端排水户的管理职责，明确执法权限，增加专业巡查执法力量，实行日常监管巡查，确保工作有章可循、有规可依。三是保持政策的延续性。雨污合流管网改造及后期管护工程是一件长期和艰巨的任务，必须持之以恒、循序渐进、久久为功，持续推进雨污合流管网改造工程。

（五）树立有解思维，标本兼治，确保按期保质完成任务。一是进行“回头看”。各市主管部门应适时组织自查，对已完工区域尚未改造彻底的部位进行再次改造，确保改造的管网真正发挥作用；完善月调度、季通报、年考核机制，继续摸排建成区范围内错接漏接现象，及时进行改造，逐步消除雨污合流；结合污水处理厂相关数据进行分析、排查雨季进水量激增、BOD值下降等原因，对症下药，确保雨污分流效果。二是创新建管机制。推广“厂网一体化”建管模式，将城市污水处理厂及汇水范围内的污水管网建设、维护、管理合并交由污水处理投资商一体化运营；鼓励成立专业排水公司，专门负责排水管网养护管理；加快推进市政污水管网养护管理向居住小区延伸，从源头到末端实行统一管理，消除污水管网管理空白。三是提升信息化水平。开发智慧排水平台，完善排水监测体系，实现排水管理全过程的信息化管理与智能化应用全覆盖，提高应急处理能力，形成地上地下“一张图”的综合管理应用，构筑安全稳固的城市地下“生命线”。四是绩效评价与项目验收同步进行。建议绩效评价与项目验收同时进行，实现行业专家共享，相互协调合作，既可以给施工企业营造更好的营商环境，也可以合理节约财政资金，体现绩效评价与项目验收的公正公平，实现整体绩效最大化。

（六）树立底线思维，保障质量，注重防范化解风险隐患。一是夯实主体责任。各市、县（市、区）要把“两个清零、一个提标”工作纳入政府年度重点督查和各市对县区经济社会高质量发展考核事项，加大督导考核，加快推进雨污合流管网改造，不断巩固城市黑臭水体治理成效，以实际工作成效践行绿色生态发展观念。二是保障工程质量。严格执行国家相关标准规范，落实建设、勘察、设计、施工、监理等五方主体的责任。积极采用质量好、寿命长的新型管材，推行混凝土现浇或装配式预制检查井，工程竣工验收必须开展闭水或闭气实验，建立并推行管道内窥检测制度，确保工程建设质量。三是强化运维管护。巩固城市黑臭水体治理成效，贯彻落实河湖长制，实行日常监管巡查、远程视频监控等。要坚持“天天查、日日看”，鼓励群众“随手拍”，发现问题，及时上报，建立台账，限期整改，实行闭环管理。四是强化结果运用。坚持权责对等、约束有力，进一步明确各方预算绩效管理职责，清晰界定权责边界，增强预算绩效管理的约束力，强化评价结果应用，建立评价结果报告、反馈、公开和问题整改制度，并与政策调整和预算安排挂钩，切实做到花钱必问效、无效必问责，着力提高财政资源配置效率和使用效益。