一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

为支持全省革命老区相关县（市、区）建设社会公益事业项目，自2021年起，山东省统筹安排中央专项彩票公益金支持地方社会公益事业发展项目资金，专项用于全省48个革命老区县（市、区）社会公益事业发展。通过市县报送、省级初评、专家复评等方式，选取支持建设一批群众看得见、摸得着、能够直接受益的民心项目，弥补革命老区文化、体育、养老、生态环保及其他社会公益事业短板，改善革命老区基础设施条件，提高革命老区群众的获得感、幸福感，促进全省革命老区社会公益事业健康稳步发展。

（二）项目预算安排和支出情况

2021—2023年中央专项彩票公益金支持革命老区社会公益事业发展项目资金安排78700万元，其中2021年资金安排4500万元；2022年安排31800万元；2023年安排42400万元。

截至2023年7月31日，项目资金支出25084.25万元，总体预算执行率31.87%，其中：2021年度资金支出4500万元，预算执行率100%；2022年度资金支出17043.82万元，预算执行率53.60%；2023年度资金支出3540.43万元，预算执行率8.35%。

（三）项目绩效目标

1.总体绩效目标

山东省统筹安排中央专项彩票公益金支持地方社会公益事业发展项目资金，支持全省革命老区相关县（市、区）建设社会公益事业项目，力争到2025年，支持范围覆盖到山东省所有中央和省级革命老区县（市、区），努力实现带动区县财政投入，鼓励社会资本积极参与，改善革命老区基础设施条件，弥补革命老区社会公益事业短板，提高革命老区群众的获得感、幸福感，促进全省革命老区社会公益事业健康稳步发展。

2.年度绩效目标

（1）2021年度绩效目标

通过支持教育、养老、文化、残疾人领域项目5个，改善革命老区相关县区基础设施薄弱、发展缓慢的现状，让老区人民群众深切感受到中央专项扶持带来的巨大变化，逐步满足老区人民生产、生活和发展的需要，持续提升人民群众的社会满意度。

（2）2022年度绩效目标

通过支持文化、体育及养老服务领域项目20个，以改善革命老区文化、体育及养老服务领域基础设施条件，弥补区域公益事业投入不足，带动区县财政投入，鼓励社会资本积极参与，促进社会公益事业发展。

（3）2023年度绩效目标

通过支持文化、体育、教育、生态环保及养老服务领域项目30个，改善革命老区文化、体育、教育、生态环保及养老服务领域基础设施条件，弥补区域公益事业投入不足，带动区县财政投入，鼓励社会资本积极参与，促进社会公益事业发展。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价目的、对象和范围

1.评价目的

通过对2021—2023年中央专项彩票公益金支持地方社会公益事业项目的决策、过程、产出和效益四个方面进行客观、公正地评价，了解项目建设情况，总结项目实施过程中的经验，发现问题，进一步了解该项资金的使用效益，为下一步优化项目实施和资金支持提供参考。

2.评价对象和范围

评价对象：2021—2023年中央专项彩票公益金支持地方社会公益事业项目资金78700万元的使用绩效。

评价范围包括12个地市，37个县（市、区），55个项目。

评价基准日为2023年7月31日。

（二）评价依据

1.《中华人民共和国预算法》；

2.中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）；

3.财政部《关于印发项目支出绩效评价管理办法的通知》（财预〔2020〕10号）；

4.财政部《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6号）；

5.财政部关于印发《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》的通知（财监〔2021〕4号）；

6.《中央专项彩票公益金支持地方社会公益事业发展资金管理办法》（财综〔2022〕43号）；

7.《中共山东省委 山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号）；

8.山东省财政厅《关于印发﹤山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程﹥和﹤山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程﹥的通知》（鲁财绩〔2020〕4号）；

9.山东省财政厅关于印发《山东省省级部门委托第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法》的通知（鲁财绩〔2021〕12号）；

10.其他资料。

（三）评价指标体系

我们根据项目的完工情况，分为完工项目、在建项目，分别设定绩效评价指标体系，其中：完工项目的评价指标体系整体框架分为决策、过程、产出、效益4个一级指标，对应10个二级指标、18个三级指标、36个四级指标组成，评价分值100分，决策10分、过程30分、产出35分、效益25分；在建项目的评价指标体系整体框架分为决策、过程、产出、效益4个一级指标，对应10个二级指标、18个三级指标、34个四级指标组成，评价分值100分，决策15分、过程45分、产出20分、效益20分，每个指标根据相关情况设置不同的分值进行考核，指标数据来源于项目文件、问卷调查、访谈等。

（四）评价方法

遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，坚持定性分析与定量分析、全面评价与抽样调查、现场核查与综合分析相结合的方式进行评价，包括现场调研与核查、座谈、访谈、问卷调查、数据分析、专家评价等。

三、评价结论及分析

（一）综合评价结论

经评价，项目综合得分86.07分，绩效评价等级为“良”。（二）绩效分析

1.决策指标

在建项目一级指标分值15分，综合得分13.64分，得分率90.93%；完工项目一级指标分值10分，综合得分9.85分，得分率98.50%。

项目立项依据充分，与国家、省、市发展规划相符；实施必要性高，立项与主管部门职责相关；项目立项程序基本规范；项目预算内容与项目工作内容相符。项目决策主要存在问题：一是个别项目建设手续不完备，缺少《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》《不动产权证》等手续；二是部分项目单位绩效目标编制不规范，出现有“绩”无“效”，或有“效”无“绩”的问题；绩效指标设置不科学，尤其是效益指标难以确定具体指标值、标准不明确或缺乏约束力的指标；三是部分项目资金来源未落实，不明确，县级配套未纳入年初预算等问题。

2.过程指标

在建项目一级指标分值45分，综合得分38.1分，得分率84.67%；完工项目一级指标分值30分，综合得分25.9分，得分率86.33%。

各项目单位财务管理制度、资金管理制度基本健全，明确了资金支付审批流程，未发现截留、挤占、挪用、虚列支出的情况。项目单位制定了相关的业务管理制度，从工程管理、安全施工等方面规范业务管理，项目单位业务管理制度基本完整、合规。项目过程主要存在问题：一是资金方面，部分项目资金到位不及时、预算执行率低、个别资金拨付手续不完备、资金支出附件不完整、不合规；二是采购手续不规范，个别项目未公开招标；三是部分项目档案资料不齐全，验收报告、合同等资料内容填写不完整等情况。

3.产出指标

在建项目一级指标分值20分，综合得分16.64分，得分率83.2%；完工项目一级指标分值35分，综合得分32.97分，得分率94.20%。

2021—2023年项目总数55个，截至绩效评价日尚有9个未开工建设，项目产出主要存在问题：一是各项目不同程度上受资金、疫情的影响，项目建设进度缓慢，存在未按施工进度施工的情况；二是个别项目阶段验收不及时；三是项目节资率偏低，招标节约投资效果不明显。

4.效益指标

在建项目一级指标分值20分，综合得分17.43分，得分率87.15%；完工项目一级指标分值25分，综合得分24.65分，得分率98.60%。

社会公益事业项目建设能够完善城市基础设施，配套城市发展，弥补社会公益领域短板，促进全省革命老区社会公益事业健康稳步发展。在效益方面存在主要问题：一是项目单位申报项目受益人数与测算受益人数存在偏差；二是部分项目运营模式不明确，公益属性不明显；三是个别项目周边群众对项目建设进度的满意度较低。

（三）取得成效

为改善革命老区基础设施条件，弥补区域公益事业投入不足，山东省突出支持重点，集中支持建设一批民心项目，各地市、县项目主管部门逐级压实工作职责，按实施方案要求稳步推进，使我省革命老区社会公益事业发展向纵深推进。项目主要经验及做法如下：

一是资金投向多样，支持项目逐年增加。经统计，2021—2023年中央专项彩票公益金支持革命老区社会公益事业发展项目资金安排7.87亿元，用于支持体育事业项目14个，投入资金21669万元，占比总额27.53%；用于支持养老事业项目14个，投入资金20989万元，占比总额26.67%；用于支持文化事业项目10个，投入资金14608万元，占比总额18.56%；用于支持生态环保事业项目9个，投入资金11924万元，占比总额15.15%；用于支持教育事业项目7个，投入资金8810万元，占比总额11.19%；用于支持残疾人事业项目1个，投入资金700万元，占比总额0.89%。

二是资金使用管理逐步完善。严格组织项目申报工作。县（区）级负责管理并承担主体责任；规范项目资金使用管理。严格按照资金要求开展招投标和政府采购，按照国库集中支付制度有关规定，对项目资金申请材料进行审核，结合项目建设进度，及时拨付资金；定期督促资金使用单位加快支出进度，切实发挥资金使用效益。

三是狠抓工程质量，争创精品工程。严格监管施工。各地市认真落实项目法人制、工程监理制、项目合同管理制，对工程建设的各个环节，都严格要求，坚持一张蓝图干到底；树立精品意识，抓好项目建设工作，创精品工程，满足了市民群众对美好生活的需求，推动了城市发展。

四是社会效益逐步显现。建设项目中既有为老年人、残疾人弱势群体服务的养老院、康复中心、残疾人学校等特定公益机构，又有让群众普遍受惠受益的博物馆、文化中心等大型公益项目，有进一步调动广大群众参与全民健身活动的健身步道、体育场馆、体育公园等体育健身场所，也有优化教育布局，扩大教育资源的学校建设项目。通过项目建设为革命老区社会公益事业发展注入新的活力，有效改善革命老区基础设施条件，逐步满足老区人民的需求和发展需要。

四、存在问题及原因分析

（一）项目立项方面

一是部分项目未取得四证，建设手续不完备；二是个别项目实施内容与项目批复的名称、建设规模等不一致或没有批复；三是个别项目实施地点分散，大额资金小额化。

主要原因：一是个别市、县（市、区）为争取上级资金，将同质性分散的小项目汇总申报，对没有达到项目申报要求的项目予以支持申报，审核把关不严；二是项目在实施过程中由于土地审批条件严格、拆迁困难等原因导致各类许可证书未及时办理。

（二）项目资金管理方面

一是资金缺口大，项目预算执行率偏低。经统计，项目资金缺口45.90亿元；2021—2023年项目资金总体执行率31.87%；二是部分项目实际投资额较项目申报额度大幅下降；三是资金审批流程内控有待加强。部分项目资金支付审批环节内控薄弱，支付工程款时审批手续不完善。

主要原因：一是县级财政资金未纳入预算，社会资本筹措不到位，有的项目合同无预付款、付款周期长等原因造成资金到位率总体较低；二是受疫情影响各地市财政资金紧张，影响支出进度；三是项目前期论证不充分，导致部分项目实施达不到预期的建设规模和标准；四是资金管理意识不强，欠缺完善的资金支付审批制度。

（三）项目实施过程方面

一是个别项目招标程序不规范，项目施工方未通过招标程序确定；个别项目公告招标方式与实际不一致；招标文件与施工合同在工程内容、工期、付款条件方面不符；有的招标文件中没有规费费率、投标文件中规费费率与招标文件不一致；二是个别项目工程管理不规范。截至评价日仍存在未办理建筑工程施工许可证、没有及时履行变更手续、工程验收不及时、工程档案资料管理不规范的情况。

主要原因：一是项目建设单位对招标政策掌握不准；二是项目建设单位监管不到位，部分项目档案管理制度不健全。

（四）项目产出方面

项目延期，部分项目不能按计划完成。根据现场调查情况，预计有19个项目不能按计划完成；已开工的44个项目产值完成率53.07%。

主要原因：一是受新冠疫情等因素影响，政府采购滞后、项目建设人员不能及时到岗，工程建设不能及时开展；二是未及时取得四证，导致工程建设不能按时开工；三是资金缺口较大；四是在实施过程中，未能制定风险应对措施。

（五）项目效益方面

项目建成后运营模式不明确，公益属性不明显。部分项目对于建成后是自主运营还是与社会资本方合作运营，收费方式是免费、低收费还是以市场价格收费，缺乏规划，无成熟的意见。

主要原因：主要是对中央彩票资金公益性原则认识不足，无长远规划和合同制度的约束，项目公益属性存在不确定性。

（六）绩效指标体系设置方面

项目单位填报的绩效目标编制不规范、指标设置不科学。一是绩效目标未体现项目实际工作内容；二是项目绩效目标中未体现项目预期效果；三是绩效目标存在未细化、量化的情况，效益指标值基本是“显著提高、效果显著”等，定性描述不具有可衡量性的问题普遍存在；四是存在绩效目标与任务计划不相符的情况。

主要原因：部分项目单位对绩效目标申报程序、目标设置的认识及理解有差距，未能结合项目实际情况设置绩效目标，造成项目绩效目标与项目相关性不足，绩效目标不明晰、任务不明确，无法充分体现项目实施内容及预期效益水平。

五、意见建议

（一）项目立项方面

一是进一步明确评审标准和流程，严格项目筛选，增加审核环节；二是明确项目申报各流程主管单位、科室责任，定期对评审工作进行评估和改进，提高项目评审工作的质量和效果；三是明确申报条件，避免仓促上马，手续不齐的状况发生。

（二）项目资金管理方面

1.多渠道保障项目建设资金，确保资金及时支付。一是加强制度建设，及时支付应付未付工程款；二是增加合同预付款条款，对中标单位给予资金支持，保证项目顺利实施；三是按照申报的建设规模或标准，补齐资金投入，发挥专项资金酵母作用；四是加强资金计划管理，明确项目建设资金来源。

2.加快资金支付，提高预算执行率。各地市落实项目责任主体，因地制宜积极推进工程进度，按照合同约定的付款内容和标准支付款项，加快预算执行。

3.建立健全资金管理制度，夯实会计基础工作。一是各单位要建立健全资金管理制度，确保资金管理有章可循；二是夯实会计基础工作，加强原始单据审核。

（三）项目实施过程方面

一是完善招标制度，加强招投标监管。修订完善招标制度，细化招标范围、招标方式、招投标文件、评标办法、合同签订等内容，同时应加强监督检查，确保制度执行有效；二是加强工程管理，规范项目实施。

（四）项目产出方面

强化项目管理，明确项目产出时效约束。一是建设单位与相关部门积极沟通及时办理相应的许可证件，落实责任，推进项目的实施；二是相关市县财政负责督促有关单位积极筹措资金、加大社会资本投入，尽快支付拖欠款项；三是各级财政部门应当督导有关部门严密组织项目实施，保证项目进度按既定目标完成。

（五）项目效益方面

一是明确运营模式及收费标准。建议在项目申报时明确提交项目公益属性的相关材料，阐明项目建成后的运营模式及收费标准等体现公益性的内容；二是选取项目要突显公益属性、惠及更多群众，实现项目建成后能够弥补地区社会公益事业领域基本公共服务供给不足和水平差异，推进社会公益事业可持续发展。

（六）绩效管理方面

一是强化预算绩效责任，增强绩效管理意识。明确预算绩效责任，各市级主管部门会同同级财政部门按要求编报区域绩效目标；基层项目单位按照“谁申请资金、谁编制目标”的原则，编制具体项目绩效目标，实行全过程绩效管理；二是科学设置绩效目标、绩效指标，根据工作特点、资金安排、年度工作要点及资源配备情况，从预期产出、预期效果和满意度等方面，制定出科学合理的项目绩效目标，全面分解三级指标和指标值，确保指标值设置合理；设定的绩效目标在预算执行中确需调整或变更的，应根据文件规定变更流程调整绩效目标，以便于绩效目标的有效实施和达到预期效果。