一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

近年来，我国相继开展了土地调查、森林资源清查、水利普查、草地资源调查、海岸带调查和地理国情普查等工作。通过不同部门组织开展的各类自然资源调查、普查、清查，获得了大量的数据，为国家重大决策部署提供了基础依据，为促进经济社会发展发挥了重要作用。但由于我国自然资源按类型分别由国务院各部门管理，标准和技术体系不统一，调查方法不同，导致国土、水利、农业、林业等部门获得的数据不一致，难以形成“一套数据”，成果不能共享，难以构建“一张底版”，直接影响各类自然资源管理职能的履行。国务院机构改革后，对土地、水、森林、草原、湿地等资源及地理国情等专项调查职责进行了整合，并赋予自然资源部统一开展自然资源调查监测评价的职责。

2018年10月，山东省省级机构改革将原省国土资源厅、省林业厅及相关部门职责整合，组建省自然资源厅。2021年起，省自然资源厅将所有调查监测项目打包成一个整体项目“自然资源调查监测”进行管理。2022年，自然资源调查监测项目共包含8个子项目，具体由省自然资源厅下属的5个二级事业单位负责实施。

（二）项目预算安排和支出情况

该项目预算批复4035万元，支出3960.998万元,财政收回57.622万元，纳入2023年预算财政结转16.38万元。

（三）项目绩效目标

该项目为年度项目，5个承担单位根据各自承担的子项目分别填报绩效目标。

1.山东省国土空间规划院

（1）国土变更调查：完成2021年度136个县（市、区）国土变更调查成果核查及上报工作，全面掌握2021年度的地类、面积、属性及相关单独图层信息的变化情况，更新国土利用数据库，形成年度国土变更调查成果。满足当前自然资源管理工作的需要，保障全省国土调查成果的现势性和准确性。

（2）林草生态综合监测：开展林草湿数据与国土变更调查数据对接融合，结合最新荒漠化/沙化土地调查等成果，构建林草资源“图数库”，形成综合监测图斑本底；以森林资源清查体系固定样地为基础，开展森林、草原、湿地、荒漠化/沙化样地外业调查，查清各类资源储量及其质量、结构和动态变化等；基于图斑、样地监测数据，综合分析评价林草湿荒资源状况。

2.山东省国土测绘院

（1）城市国土空间监测：根据自然资源部统一部署，做好山东省地理国情监测，服务自然资源两统一管理职责。按照《自然资源调查监测体系构建总体方案》要求，开展地理国情监测任务，做好国情监测的技术和数据支撑，为国家经济建设、国防建设和社会发展提供服务。

（2）自然保护地人类活动监测：根据《山东省自然资源厅关于下达2021年省级基础测绘计划和重点工作任务（一期）的通知》（鲁自然资函〔2021〕418号）等文件要求，贯彻落实山东省自然资源厅关于基础测绘和自然资源“数字赋能”工作的部署，依托遥感影像资源，开展山东省自然保护地人类活动监测项目，为全省自然资源监测监管提供技术支撑，为当地政府部门实地督导检查提供空间信息依据和技术支持。

3.山东省国土空间数据和遥感技术研究院

（1）造林成效及后继宜造林区域遥感监测：为推进科学绿化示范省试点工作，深入开展“绿满齐鲁，美丽山东”国土绿化行动，加快构建国土绿化治理体系，扎实推进生态文明和美丽山东建设，确保实现全省国土绿化目标任务，查明全省可开展造林空间现状、摸清宜林后备资源意义重大。本项目主要利用第三次国土调查成果及相关专题资料，并结合2021年全省宜林荒山遥感监测成果，对比分析多时相遥感影像数据，运用内外业一体化技术，开展全省造林成效监测，全面掌握年度新造林面积、新造幼林成活情况，统计全省新造幼林成活率；同时利用年度变更调查数据、基础性地理国情监测数据等，深入挖掘后继适宜造林区域，摸清全省宜造林区域底数，为全省国土绿化行动提供数据支撑，服务于科学绿化示范省建设。

（2）滨海湿地遥感监测：主要工作内容是在2021年全省滨海湿地遥感监测工作的基础上，以高分辨率遥感影像和高精度数字高程模型等数据为支撑，开展全省滨海湿地年度更新监测工作，形成最新年度全省滨海湿地现状数据，并基于景观格局分析等方法，开展全省滨海湿地生态质量评价工作，摸清滨海湿地生态质量状况，为全省滨海湿地生态系统保护、湿地资源合理利用提供科学依据。

4.山东省海洋资源与环境研究院

海洋保护地人类活动遥感监测：开展2022年海洋保护地遥感监测工作，识别保护地内人类活动可疑位点，指导各地保护地主管部门现场核查和确认疑似位点，提高保护地的科学化和规范化管理水平。

5.山东省国土空间生态修复中心

地下水资源调查监测：开展地下水资源数量、质量和生态状况评价，形成省级行政区地下水资源调查评价成果，提交省级行政区地下水资源数量、质量和生态状况评价报告。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围

对2022年度自然资源调查监测项目所包含的8个子项目的资金使用和项目完成情况开展评价。

2.评价目的

通过对自然资源调查监测项目绩效目标实现程度进行科学、客观、公正地衡量和评判，总结项目实施过程中的经验，揭示资金管理和项目组织实施中存在的问题，分析原因，促进项目管理水平和财政资金使用效益进一步提高。

（二）评价依据

1.《中华人民共和国预算法》等国家相关法律、法规和规章制度，省政府发布的行政规章、规范性文件；

2.《中华人民共和国政府采购法》及实施条例；

3.《项目支出绩效评价管理办法》；

4.《中共山东省委 山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》；

5.《山东省政府采购管理办法》；

6.《山东省政府购买服务指导性目录（2021年版）》；

7.《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》；

8.《山东省省级政策和项目预算绩效目标管理办法》；

9.《山东省自然资源厅职能配置、内设机构和人员编制规定》；

10.《自然资源调查监测体系构建总体方案》；

11.《自然资源调查监测质量管理导则（试行）》；

12.《自然资源调查监测成果管理办法（试行）》；

13.《山东省自然资源厅事业单位财务监督管理办法》；

14.《山东省自然资源厅关于调整山东省自然资源厅政府购买服务目录的通知》；

15.《山东省自然资源厅 山东省财政厅关于印发<山东省省级自然资源调查监测项目预算标准（试行）>的通知》；

16.《山东省自然资源厅办公室关于印发山东省自然资源厅数据管理暂行办法的通知》；

17.《山东省自然资源厅专项资金管理办法》；

18.相关行业标准及技术规范等；

19.项目预算申请、审批文件，绩效目标申报表；

20.项目预算批复文件、项目明细账及会计凭证。

（三）评价指标体系

绩效评价指标体系包括一级指标、二级指标、三级指标和四级指标，其中，一级指标包括决策、过程、产出、效益四个指标，分别占20%、20%、40%、20%的权重；一级指标下设11个二级指标；二级指标下设16个三级指标；三级指标下设34个四级指标。

（四）评价方法

绩效评价采取定量评价、定性评价和特色指标评价相结合的方式开展。在本项目中，主要运用以下方法：

1.成本效益分析法。是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评价绩效目标实现程度。

2.比较法。通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况的比较，综合分析绩效目标实现程度。

3.因素分析法。通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。

4.公众评判法。通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。

三、评价结论

（一）综合评价结论

依据《自然资源调查监测项目绩效评价指标体系》，该项目总得分82.2分，评价等级为“良”。

                         自然资源调查监测项目综合评价得分表

（二）绩效分析

1.项目决策情况。该一级指标满分20分，得分12.5分，得分率为62.5%。存在的主要问题：一是部分绩效目标设置存在虚化问题，未能清晰反映项目资金的核心产出和效果；二是部分绩效指标设置存在不准确、分散和未量化问题；三是预算编制不够科学精准。

2.项目过程情况。该一级指标满分20分，得分15.59分，得分率为77.95%。存在的主要问题：一是使用劳务人员未经严格论证，劳务派遣人员支出较高；二是未严格执行《山东省省级自然资源调查监测项目预算标准（试行）》的要求（于2022年1月1日开始施行），2022年未根据该标准对预算进行调整。

3.项目产出情况。该一级指标满分40分，得分36.63分，得分率为91.58%。存在的主要问题：一是截至2023年2月28日，地下水资源调查监测项目的监测工作已完成，评价工作尚未完成，完成率90%；二是外包比例较高，超过60%。

4.项目效益情况。该一级指标满分20分，得分17.48分，得分率为87.4%。一是社会效益较好，根据专家评议得分率为80%；二是服务对象满意度调查得分率94.79%。

（三）取得成效

省自然资源厅制定出台了《山东省自然资源调查监测体系构建实施方案》，构建了1+10+3的调查监测体系基础框架。在自然资源基础调查与专项调查监测中探索实践，实现了专项调查数据间的有效衔接，在全国率先提出并实践使用国土三调成果作为基础底图，分析研究各项调查监测的地类衔接关系和差异，重新构建了各专项调查监测数据库，解决了图斑界限不一致、行政边界不统一、地类信息相交叉问题，形成以国土三调及其年度变更调查数据为底版的融合衔接成果，走出了符合山东实际的调查监测新路径。

1.林草生态综合监测工作受到国家局表扬

省自然资源厅精心组织、周密部署、有序推进我省2022年林草生态综合监测工作，按期保质完成，工作成效走在了全国前列。2022年8月29日，国家林草局林长制工作领导小组办公室在《林长制简报第18期（总第49期）》中就山东省监测工作进度、日报告制度、标准地/木调查等典型经验做法进行了通报表扬，省主要领导进行了阅签。

2.高质量完成城市国土空间监测工作 

省自然资源厅及早开始协调收集交通、发改、文旅、应急、住建等24个部门的70余项地理信息专题数据，组织开展技术培训，提升全省监测技术能力，保证监测标准“一把尺子量到底”。在国家要求的基础上，将监测范围确定为全省16地市统一开展，保证我省监测成果的全覆盖，避免因部分城市监测成果历史数据缺失导致研究结果不全面、不权威的问题。克服工作期间全省疫情多点散发等各种困难，坚持质量优先、效率争先，确保按期保质完成监测任务。

3.多角度构建黄河流域（山东段）专题监测体系

根据黄河流域（山东段）区域特色、发展定位，充分调研交流、紧扣实际需求，集成多源数据，从“地表资源、生态环境状况、河口变迁、城市建设发展”等角度构建专题监测体系，形成了2022年黄河流域（山东段）专题监测系列成果，为沿黄区域国土空间优化、经济社会的可持续发展提供支撑支持。

四、存在问题

（一）绩效目标设置虚化

5个单位设置的部分绩效目标着重描述了工作内容,未能清晰反映项目资金的核心产出和效果。

（二）绩效指标设置可衡量性不足

1.效益指标不够精准。如山东省国土空间数据和遥感技术研究院经济效益指标内容为“数据及时更新情况”，与经济效益不具备相关性。

2.效益指标值未量化。如山东省海洋资源与环境研究院经济效益、社会效益、生态效益的指标值均为“提升”，未对“提升”的含义做出明确界定。

3.指标设置分散。山东省国土空间规划院共设置了12个数量指标，如在描述国土变更调查取得的成果时，将核查的图斑个数、核查的面积、表格数量、报告数量等进行拆分，分别设置指标，未能有效整合，重点不突出。

（三）项目外包比例过高

4个单位共计签订44个服务合同，合同内容均为选派专业技术人员协助完成调查监测工作，外包比例超过60%。其中:山东省国土空间规划院签订20个合同、山东省国土测绘院签订18个合同、山东省国土空间数据和遥感技术研究院签订5个合同、山东省海洋资源与环境研究院签订1个合同。

（四）预算支出存在不合理等情况

1.制度执行不够严格。根据《山东省自然资源厅 山东省财政厅关于印发<山东省省级自然资源调查监测项目预算标准（试行）>的通知》规定，《山东省省级自然资源调查监测项目预算标准（试行）》自2022年1月1日起开始施行。虽然2022年预算已在2021年完成上报，但项目预算2022年未根据该预算标准进行调整变更。

2.3个单位使用劳务派遣人员未经严格论证，共增加劳务派遣人员支出184.2万元。其中:山东省国土空间规划院支付劳务派遣人员费用78万元；山东省国土测绘院支付劳务派遣人员费用95.84万元；山东省国土空间生态修复中心支付劳务派遣和临时人员费用10.36万元。

（五）1个项目任务完成时间较晚

地下水资源调查监测包含的监测和评价两项任务，完成期限为2023年2月28日。因资料收集问题，评价任务未按要求时间完成。

五、意见建议

（一）进一步深化改革，提高财政资金使用效益

建议进一步深化以市场化为导向的事业单位改革，建立单位创收与支出预算挂钩的激励机制，激发单位干事创业、节支增收的积极性，实现财政输血向单位自主造血的转变，在降低行政成本、发挥财政资金最大功效的基础上，不断增强市场活力，提高公共服务的质量和效率。

（二）强化绩效目标管理，提升绩效管理水平

建议进一步强化落实绩效目标管理责任。作为项目单位，要按照年度工作计划、相关历史数据、行业标准、社会预期等编报绩效目标，为预算编制和绩效评价提供基础和依据，做到重点突出、定量细化。作为项目主管部门，要切实负起审核责任，重点审核各项目单位编报的绩效目标的完整性、相关性、可行性，对不符合要求的提出修改意见并及时反馈，指导项目单位进行完善。

（三）完善工作机制，确保工作合规

建议完善预算编制和政府购买服务工作机制，实现“采”“用”分离，杜绝事业单位出现大量外包业务的现象。在预算编制环节，将自然资源调查监测工作进行任务量分解，由省自然资源厅负责编制政府购买服务预算，二级事业单位负责编制本单位承担任务部分预算；在项目实施环节，由二级事业单位负责把控整体工作进度和工作质量，充分发挥其专业优势，集中精干人员，对社会力量进行管理和指导，确保工作任务按时保质完成。

（四）规范财务管理，降低运行成本

建议严格执行各项财经法律法规制度，强化责任意识，不断提升财务管理水平，确保项目资金安全有效使用。要落实《关于贯彻政府过紧日子要求进一步加强财政管理的通知》（鲁政办字〔2020〕132号）文件“三、大力压减一般性支出和非急需非刚性支出……党政机关、全额拨款事业单位一律不增加编外人员经费，应由本单位正常履行职责的工作事项，不得通过政府购买服务方式变相增加编外人员经费”、《山东省财政厅等4部门关于规范机关和事业单位编外人员财政经费管理工作的意见》（鲁财预〔2022〕30号）文件“严禁机关事业单位……以劳动派遣方式用工、设置公益岗位等”规定，对劳务派遣人员，应有序清理清退，合同到期后原则上不再续签。

（五）合理安排工作内容，确保项目顺利实施

地下水资源调查监测项目包括监测和评价两部分主体任务，其中评价工作所需要的部分数据依托其他部门提供，由于各种客观因素，未能及时获取到相关数据，导致该项目不能如期完成。建议在制定工作计划时要充分考虑本单位的职责和能力，既要勇于担当又要量力而行，合理安排工作内容。一方面能够充分掌握主动性，保证工作的进度和时效；另一方面可以掌握第一手数据资料，保证成果的准确性和有效性。