一、项目基本情况

（一）立项背景及实施目的

2020年初，新冠疫情开始在国内蔓延，为全力做好新冠疫情防控工作，1月26日，文化和旅游部办公厅下发紧急通知，暂停全国所有旅行社及旅游企业经营活动。旅游业遭受重创，开始从近年来高速稳定发展急转直下。进入2022年，山东省疫情呈零星、点状、散发态势，省委、省政府认真落实习近平总书记统筹疫情防控和经济社会发展的重要指示要求，聚力聚焦“稳中求进”高质量发展，陆续发布多批“稳中求进”高质量发展政策清单。为拉动旅游消费，促进疫情后时代经济快速复苏，省委省政府将“国有景区门票减免优惠政策”纳入《2022年“稳中求进”高质量发展政策清单（第三批）》。2023年，该政策作为延续执行政策，纳入省政府《2023年“稳中向好、进中提质”政策清单（第一批）》。

（二）政策内容和预算支出情况

在落实好常态化疫情防控措施前提下，2022年6月1日—9月30日，除周末及法定节假日外，全省国有国家A级旅游景区，首道门票全部执行不低于5折的票价优惠。2022年,省级财政下达补助资金3000万元。

2023年1月21日至3月31日，全省国有A级旅游景区免首道门票，鼓励非国有A级旅游景区首道门票实行不低于5折的降价优惠，拉动景区及周边综合消费。2023年，省级财政下达补助资金6735万元。

（三）绩效目标

在景区门票减免政策实施期间，全省游客接待人次同比实现增长，加快推动旅游业复苏，进一步增强居民旅游消费意愿，扩大市场有效需求，促进旅游综合消费提升能级，助推文旅事业高质量发展。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围

本次评价的对象为2022年、2023年国有景区门票减免优惠政策，重点评价2022年省级财政安排资金3000万元。现场评价范围原则上不低于具体项目实施单位总量的30%、实际拨付资金总金额的60%。    2.评价目的

本次绩效评价的目的是对“国有景区门票减免优惠”政策执行情况、资金使用情况、政策的绩效情况进行综合分析，与预期绩效目标进行对比，总结我省“国有景区门票减免优惠”政策执行过程中的成效与经验，重点关注减免门票政策对提升文旅综合消费的作用、不同类型景区二次消费情况，以及对景区运营产生的影响等，发现存在的问题和不足，有针对性地提出合理化建议，为今后制定文旅促消费政策措施，提供决策依据和参考，促进我省经济高质量发展。

（二）评价依据

1.中华人民共和国预算法；

2.中华人民共和国预算法实施条例；

3.中共中央、国务院关于《全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）；

4.财政部关于印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知(财预〔2020〕10号)；

5.《中共山东省委 山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号）；

6.《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号）；

7.《山东省人民政府关于印发2022年“稳中求进”高质量发展政策清单（第三批）的通知》（鲁政发〔2022〕8号）；

8.《关于实施国有景区门票减免优惠的通知》（鲁发改成本〔2022〕453号）；

9.《关于下达2022年宣传文化旅游发展资金（国有A级旅游景区门票优惠补助）预算指标的通知》（鲁财文指〔2022〕41号）；

10.有关部门提供的其他材料。

（三）评价指标体系

本次评价按照相关规定，结合“国有景区门票减免优惠”政策特点，从政策制定、政策实施、政策效果3个维度进行评价，分值按照“20分、25分、55分”分配，下设二级指标12个，三级指标23个，并通过权重设置将评价重点聚焦于政策效果。

（四）评价方法

本次工作主要采用案卷分析、现场调研、比较分析、问卷调查、专家咨询等方法，对国有A级以上景区门票减免优惠政策实施成效进行梳理、分析。鉴于本次绩效评价涉及地域广泛的特点，工作组采取现场评价与非现场评价相结合的方式进行。

三、评价结论

（一）综合评价结论

经综合评价，山东省国有景区门票减免优惠政策评价得分为75.42分，评价等级为“中”。

（二）绩效分析

1.政策指标分析

政策制定指标权重共20分，得13.1分，得分率为65.5%。整体上设立依据充分、政策内容较为合理完整，具有现实意义；但省内国有景区存在一定禀赋差异性，绩效指标设置不够全面。

2.政策实施指标分析

政策实施指标权重共25分，得17.5分，得分率为87.5%。各市均能够结合本区域旅游发展特点，制定本区域的促进旅游市场发展的相关政策，并对各景区政策执行情况进行监督检查，但部分景区资金使用规范性有待提升。

3.政策效果指标分析

政策效果指标权重共55分，得44.82分，得分率为81.55%。政策补贴的景区均能够按照规定予以门票减免，山东省旅游收入增长率、接待游客人次增长率高于全国平均水平，在疫情后时代，政策的实施激发了社会公众的出行意愿，对于提振消费信心、促进社会经济发展复苏带来了积极影响。但是政策实施期间景区半日游、一日游比重较大，对住宿的拉动并不明显；只游玩、低消费群体普遍，人均消费水平较往年有所降低，人气的聚集并未带来景区收入的增加。

（三）取得的成效

1.点燃民众出行热情，助力景区“引流聚气”。在景区门票减免优惠政策的助力下，我省2022年第三季度旅游景区的热度逐渐攀升。景区接待游客人数大幅增加，人气快速复苏。比如，崂山景区接待游客183万人次，增量游客超过百万；泰山景区接待游客134万人次，同比增长82%；刘公岛景区接待游客58.3万人次，同比增长83%；沂山景区、黄河口生态旅游区、蓬莱阁景区等5A级旅游景区增幅均在50%左右。部分景区实现人气、收入双增长。比如，红叶谷生态文化旅游区吸引接待游客15.63万人次，同比增长1766%；章丘百脉泉景区吸引游客23.5万人次，营业收入248万元，同比分别增长739%和397%；长岛旅游景区接待游客197.25万人次，营业收入2177.2万元，同比分别增长130%和59%。城乡旅游人气旺盛。济南“探寻泉水老街”、淄博“齐风畅玩”、烟台“穿越港城”等城市漫游线路深受游客喜爱；“好客山东·乡村好时节”品牌系列活动精彩绽放，兰陵县压油沟景区醉卧兰陵诗酒会、泗水县等闲谷艺术粮仓等乡村旅游让游客留恋往返。

2.带动行业推陈出新，促进产业“提档升级”。各地借景区门票减免之势开展形式多样的夜游项目，创新推出种类繁多的旅游产品，推动旅游业态不断丰富完善。一是乡村旅游快速发展。果蔬采摘、休闲垂钓、农事体验等传统乡村旅游产品受到追捧。据统计，2022年暑期，全省接待乡村旅游游客8236.5万人次，同比增长9.2%。民宿市场尤为火爆，全省民宿平均入住率达75%以上。长岛南长山民宿集聚区一房难求，九如山民宿、柒舍民宿、沂蒙云舍、海岛日记、不负云顶、故乡的云等民宿9月前所有房间提前20天全部预订完。二是亲子游成为热点。暑期“2+1”“2+2”亲子游占比超过六成，其中，青岛海底世界热度最高，暑期接待游客68万人次，同比增长78.8%。三是新兴旅游业态亮点纷呈，自驾游、定制游成为出游主流选择。精致露营、房车营地等新业态方兴未艾，迎来新一轮发展热潮。济南25家精致露营地，2022年暑期累计组织开展500多场主题活动，吸引63.15万人次参与，直接拉动消费超过1.2亿元。

3.推动各市活动开展，满足游客“多样需求”。在国有A级旅游景区门票减免优惠政策的加持下，各市纷纷开展特色旅游活动，吸引游客前往。一是青岛、烟台、威海、日照沿海4市精心组织系列避暑旅游活动，大力丰富滨海旅游产品供给，“以海为媒、以节会友”，不断满足广大游客消夏出游需求。其中，青岛举办第32届青岛国际啤酒节和第14届青岛国际帆船周·青岛国际海洋节，烟市举办国际海岸生活节，入选同程旅行“十大避暑胜地”，威海推出“跟着韩博会游威海”六大精品主题线路，日照举办山海天旅游度假区第五届渔民节暨夏季旅游消费季活动。二是我省策划开展的第六届山东文化和旅游惠民消费季“夜游齐鲁·不夜之城”夜间主题系列活动，各地借景区门票减免之势创新开展“夜游、夜秀、夜赏、夜宴、夜购、夜读”等形式多样的夜游项目，着力“点亮”夜经济、激活新消费。威海实施“音乐+旅游”，连续策划举办十几项音乐节庆活动，掀起“耳朵旅游”热潮。

4.拉动旅游综合消费，促进市场“快速回暖”。根据大数据测算，2022年暑期(7月、8月），全省接待国内游客1.5亿人次，实现国内旅游收入1850亿元，同比分别增长15%和5.2%。根据旅游监测景区情况，全省201家旅游监测景区共接待游客3826.1万人次，实现营业收入21亿元，同比分别增长17.4%和4.7%。总体来看，实行景区门票减免优惠推动了旅游市场的总体发展，对区域或全省旅游综合消费具有较大拉动作用。

四、存在的问题

（一）部分景区资源禀赋优势未能充分发挥

山东省景区极具多样性，有自然风光、人文景观、寺庙道观、历史博物馆、主题公园、古城古镇等众多类型，运营主体有公益一类、二类事业单位，也有国有企业、民营企业，各有优势和特点。全省国有景区的资源禀赋差异较大，对于有二次消费潜力的景区而言，政策利好程度高。但部分依赖门票收入生存的景区，未能及时抓住“游客流量”，适时推出丰富游客体验、延长游客停留时间、增强游客互动的二次消费途径，门票减免拉动的消费红利大多被景区周边酒店等商家等占有，景区很难“分得一杯羹”。

（二）部分景区游客体验不够理想

门票减免政策的直接作用是激发民众出行出游意愿，发挥聚人气的作用。实现带动消费、促进经济发展的政策效应。但是面对游客暴增的局面，部分景区未能及时做好应对预案，影响游客体验。对个别原本就处于高负荷运行的4A、5A级景区，执行减免政策引发游客暴增，使景区承受巨大的运行压力。持续3年的疫情，也对旅游行业冲击很大，景区普遍面临人员流失、设施设备老化等问题，也因此影响创收能力，不利于持续优化旅游环境。据现场问询和问卷调查了解，近三成的游客反映政策实施期间存在景区停车难、交通拥堵、排队时间长、卫生情况堪忧等问题，影响游客的体验感。以泰山景区为例，截至2023年3月底，接待游客同比增长472.59%,是2019年全年游客量的50%、2022年全年游客量的96%。政策实施期间，多次发出安全预警提示。

（三）部分景区运营压力较大

受新冠疫情影响，景区财务状况日益困难，门票减免政策实施后，运行维护支出上升，处于承压、高负荷运行状态。一方面，门票收入减少。部分景区的门票收入占比较大，二次消费收入比重很小，景区在短时间内无法开发新的二次消费项目。门票减免优惠政策的实施，虽然增加了部分景区的客流量，但导致景区门票收入减少，出现“聚人不聚财”的现象。另一方面，景区成本增加。政策实施期间，国有景区客流量持续高位、景区超负荷运转，给景区运行带来巨大的压力和安全隐患，要投入更多的人、财、物力来应对“人满为患”的局面，大大增加了景区运营成本。同时，门票减免政策引来大批“赤脚游客”等“低消费”群体，拉低“人均消费”水平的同时，增加了景区安全维稳、文物保护、维修维护等综合运维压力，挫伤了景区提升运营品质的积极性、主动性。

（四）部分景区客源透支

两轮门票减免优惠政策共实施190天，特别是第二轮政策实施期，正处旅游市场全面复苏之际，当期游客量暴增，但同时透支了以后的客源。部分景区表示，受1-3月份门票减免政策影响，4月的游客数量明显下滑。消费者的心理价格被拉低后短期内难以恢复，部分游客表示近几年内不会故地重游。

五、意见建议

（一）推动景区改革创新，提高政策引导性

国有景区免费开放，是更好满足人民群众对美好生活向往的要求，也是经济社会发展到一定阶段的必然结果。建议行业主管部门提高站位、加强引导，推动国有景区改革，转变思维方式和运营模式，不断拓展旅游服务的内涵和外延。一是创新管理体制机制，打造景区“山东模式”。主管部门可借鉴“西湖模式”等国内外先进经验做法，放小抓大、以小换大，树立“一盘棋”理念，如：实行经营权和所有权分离的市场化运作，建立景区管理委员会履行管理职能、制定发展规划等，景区游客服务、市场营销等交由企业经营，推动管理者和经营者职责清晰、执行有效。二是推动“旅游+”业态发展。进一步拓宽夜色经济、民宿经济等新模式兴业态，引导景区摆脱对门票收入的依赖，主动挖掘景区的文化内涵和特色，放大山水人文优势，推动从单一景区建设管理向综合目的地统筹发展，拓展旅游消费空间，实现旅游业由门票经济向产业经济、小众旅游向大众旅游、景点旅游向全域旅游升级。

（二）探索实行分类指导，提高政策精准性

建议根据景点产权归属、资源属性不同，进行分类指导，实施差异化政策策略，引导景区免费、低收费向社会公众开放。对政府出资建设的城市一般自然景观和人文景点，具有公共产品属性，应当鼓励向公众免费开放。对社会资本投资开发的旅游景点或者“主题公园”，应当由投资运营单位根据市场供求关系，自主制定优惠政策，政府部门通过价格监管等宏观调控措施，引导其低价向社会公众开放。政府应避免大包大揽和“一刀切”做法，减少对旅游市场的过多干预，以免对市场产生挤出、扭曲效应，推动文化旅游行业健康可持续发展。

（三）优化门票减免措施，提高政策延续性

门票是景点和人民之间的一道墙，制约了民众出游的积极性。从长远看，国有景区作为国家资源，低价、免费向社会公众开放，进一步体现公益属性，是以人民为中心发展思想的具体体现，也是满足人民精神文化需求、增强人民的幸福感、获得感的重要举措。建议发挥县（市、区）的主动性和积极性，根据本地经济社会发展状况和财力保障情况，自主开展形式多样的门票减免优惠活动。如，加大景区门票年卡促销力度，地方政府给予适当补助，引导有条件的地方逐步向本地市民开放国有景区，让更多市民，尤其是中低收入、工薪阶层、困难群体免费游玩，增强市民的自豪感和对城市的认同感、归属感。

（四）创新资金补助方式，提高政策实效性

继续充分发挥财政资金的引导撬动作用，通过后奖励或补助的方式，调动市县、景区及相关市场主体的积极性、主动性，引导各方主体探索旅游业发展的新业态，创新景区运营新模式，逐步转变部分景区对“门票经济”的过度依赖。建议以推动旅游高质量发展、满足人民对美好生活向往为出发点，整合省级各类文旅发展资金，采取因素法方式重点对工作突出的市县、景区或市场主体给予奖励，让各类基层责任主体结合自身实际和特点探索创新旅游发展之路，切实发挥财政资金“四两拨千斤”作用。

（五）强化系统集成观念，提高政策协同性

旅游业是一个综合性产业，是拉动经济发展的重要动力。做大做强旅游产业，需要树立系统观念，从大旅游、大产业的高度着眼，引导破除关联行业的壁垒，协同配合、形成合力，实现旅游业与关联产业的良性互动，拉长旅游产业链，实现大旅游的规模效应。在优惠政策的制定上，要变单一门票减免政策为旅游消费综合减免政策。比如，放权由国有景区根据旅游淡旺季实行不同比例的门票折扣，根据市场需求同步调整景区内二次消费价格；将门票作为景区内的餐饮、购物和住宿等消费的抵扣券，刺激和引导游客消费，拉长消费链条，在丰富游客旅游体验的同时，实现景区增收。