一、项目基本情况
（一）项目立项背景及实施目的
根据《财政部 农业部关于印发〈动物防疫等补助经费管理办法〉的通知》（财农〔2017〕43号）以及《农业部办公厅 财政部办公厅关于印发〈动物疫病防控财政支持政策实施指导意见〉的通知》（农财办〔2017〕35号）文件的相关要求，2017年省畜牧兽医局、省财政厅发布《关于印发〈山东省动物疫病防控财政支持政策实施方案〉的通知》（鲁牧计财发〔2017〕49号）。《通知》中明确要根据疫苗实际招标价格、需求数量、政府购买数量以及动物防疫工作等需求，据实安排财政补贴经费用于政府采购强制免疫疫苗。
（二）项目预算安排和支出情况
2022年度，山东省政府采购重大动物疫病强制免疫疫苗省级以上补助资金预算11929万元，其中中央资金7760万元、省级资金4169万元；2022年山东省政府采购重大动物疫病强制免疫疫苗资金中央资金支出7406.64万元，省级资金支出3979.51万元，省级以上补助资金预算执行率为95.45%。
（三）项目绩效目标
1.总体绩效目标
抓好重大动物疫病防控，不断加强动物疫病区域化管理，建设完善动物疫病防控体系，全面实施重大动物疫病强制免疫工作。强制免疫密度达到90%以上，平均抗体合格率保持90%以上。保障畜牧业生产安全、畜产品质量安全和公共卫生安全。
2.年度绩效目标
2022年，完成春秋两季重大动物疫病强制免疫疫苗政府采购工作，涉及山东省15地市，126个县（市、区）的六种动物免疫疫苗，包括：重组禽流感病毒（H5+H7）三价灭活疫苗、猪口蹄疫O型灭活疫苗、猪口蹄疫O型合成肽疫苗、牛羊口蹄疫O型、A型二价灭活疫苗、小反刍兽疫类疫苗、布鲁氏菌病活疫苗（S2株），确保高致病性禽流感、口蹄疫、小反刍兽疫、布病4种强制免疫病种重大动物疫病群体免疫密度保持在90%以上，抗体合格率（除布病外）保持在70%以上，有效控制重大动物疫病的发生与传播。
二、绩效评价工作开展情况
（一）评价的范围和目的
1.评价目的
通过对2022年政府采购重大动物疫病强制免疫疫苗情况开展绩效评价，全面掌握山东省政府采购重大动物疫病强制免疫疫苗的规范性、资金管理、项目效益等情况。按照政府采购绩效评价相关要求，设定相应评价指标体系，全面评估重大动物疫病强制免疫疫苗政府采购的规范性。
2.评价范围
本次评价对象为山东省政府采购动物疫病强制免疫疫苗中央及省级资金11929万元；评价范围是2022年度山东省政府采购动物疫病强制免疫疫苗项目，项目覆盖范围涉及山东省15个市、126个县（市、区）；评价时间范围为2022年1月至2022年12月底。
（二）评价依据
1.绩效方面
（1）《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）；
（2）《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（财预〔2020〕10号）；
（3）《中共山东省委山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号）；
（4）《山东省财政厅关于印发﹤山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程﹥和﹤山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程﹥的通知》（鲁财绩〔2020〕4号）；
2.行业方面
（1）《中华人民共和国动物防疫法》；
（2）《中华人民共和国畜牧法》；
（3）《山东省动物防疫条例》；
（4）《关于印发〈山东省动物疫病防控财政支持政策实施方案〉的通知》（鲁牧计财发〔2017〕49号）；
（5）《关于印发〈2022年山东省动物疫病强制免疫计划〉的通知》（鲁牧动卫发〔2022〕2号）；
（6）《病死畜禽和病害畜禽产品无害化处理管理办法》；
（7）《山东省动物疫病强制免疫先打后补工作方案（2021版）》（鲁牧计财发〔2021〕3号）；
（8）《财政部 农业部关于印发〈动物防疫等补助经费管理办法〉的通知》（财农〔2017〕43号）。
（三）评价指标体系
此次山东省政府采购动物疫病强制免疫疫苗项目的指标体系按照绩效评价基本原理进行设置，包括决策、过程、产出和效益4个部分。
决策：分值8分。主要对项目立项依据的充分性、立项程序的合规性、绩效目标的合理性、绩效指标明确性、采购预算的科学性、采购需求内容明确性等进行评价。
过程：分值37分。主要对资金到位率、预算执行率、资金使用合规性、管理制度健全性、制度执行有效性、采购计划、采购实施、采购规范性等进行评价。
产出：分值30分。主要对政府采购疫苗的数量实际完成率、质量达标率、疫苗接种完成及时率等进行评价。
效益：分值25分。主要对项目实施带来的社会效益、生态效益、可持续影响以及社会公众满意度进行评价。
（四）评价方法
根据本项目情况，在遵循客观性、可操作性和有效性原则的基础上，采用比较法、因素分析法、公众评判法等方法对项目采取现场和非现场评价的形式进行综合评价。评价方式主要包括：
1.核查资料。项目单位根据评价组发放的资料清单，提供相关资料，评价工作组对照工作方案及指标体系对资料进行分析、汇总。
2.现场检查。对选定单位进行现场评价，核实项目资金管理使用、政府采购强制免疫疫苗项目实施情况和效果等。
3.调查访谈。采用现场座谈和问卷调查等方式，了解疫苗使用养殖户对项目实施效果的满意度。
4.专家意见。聘请动物防疫相关业务专家对专业性问题进行技术指导，聘请政府采购和绩效评价相关专家对评价开展、指标体系、评分准则等相关内容进行指导建议。
三、评价结论
（一）综合评价结论
经评价，本次山东省政府采购动物疫病强制免疫疫苗项目得分为88.62分，等级为“良”。
（二）绩效分析
1.决策情况
决策指标从项目立项、绩效目标、采购预算、采购需求四个方面进行评价，决策指标总分为8分，实际得分为7.5分，得分率93.75%。本项目立项依据充分、程序规范，采购预算测算过程详细、测算依据充分，采购需求明确、内容全面，根据项目总体政策要求和资金情况制定了绩效目标，但在具体指标设计上有待进一步优化。
2.过程情况
过程指标从资金管理、采购管理、组织实施三个方面进行评价，过程指标总分为37分，实际得分为35.32分，得分率95.46%。
本项目资金到位及时、足额，预算执行率较高，采购过程的关键环节（包括采购计划制定、代理机构选取、供应商资质、合同管理、采购信息公开等）管理较为规范，项目组织实施总体较为有序，但在疫苗验收入库管理方面有待加强。
3.产出情况
产出指标从产出数量、产出质量、产出时效、产出成本四个方面进行评价，产出指标总分为30分，实际得分为25.7分，得分率85.67%。本项目计划购置的5类疫苗购置完成率总体较高，据实结算数与采购计划数偏差较小，所采购的疫苗质量较好，接种后免疫抗体合格率达标，疫苗价格总体合理。产出指标主要存在的问题包括以下2个方面：一是疫苗配送到位时间存在滞后情况，二是部分类型疫苗价格仍有优惠空间，如猪口蹄疫O型合成肽疫苗存在高于同类疫苗价格情况，部分疫苗价格上涨幅度较大。
4.效益情况
效益指标从社会效益、生态效益、可持续影响力和满意度四个方面进行评价，效益指标总分为25分，实际得分为20.1分，得分率80.40%。本项目实施有效保障了动物防疫总体目标的实现，口蹄疫、高致病性禽流感、布病等优先防治动物疫病防控工作不断推进，疫情形势平稳安定，全省全年没有发生重大动物疫情。效益指标存在的主要问题包括以下几点：一是重组禽流感病毒（H5+H7）三价灭活疫苗、猪口蹄疫O型合成肽疫苗闲置率偏高，部分地区疫苗使用率不高；二是动物疫苗废弃物无害化处理水平有待提升；三是可持续方面，采用政府采购方式保障动物接种已由重要保障渐变成有效补充手段，2022年山东省强制免疫接种畜禽中，政府采购疫苗接种数量占总数约35%，2023年已取消省级层面对动物疫苗政府采购工作，整体而言，“先打后补”方式更适应政策导向。
（三）取得成效
1.采购由单价疫苗向多联多价疫苗导向
目前，在动物养殖过程中所使用的疫苗仍以单价疫苗为主，多联多价疫苗相对较少。其中单价疫苗主要是指预防一种传染病或者一种传染病的某一类型的病原体感染，在面对多种畜禽传染病以并发或继发的形式频繁出现在临床上，且呈现出持续扩展之势的时候，单价疫苗往往要进行多次注射，不仅对禽畜造成严重的应激反应，而且还会增加养殖用户的养殖成本，此时，多联多价疫苗发挥了极大的作用，不仅可以达到一针防两病或多病的目的，减少免疫次数，降低疫苗的副反应，还可以节约免疫成本，降低防疫人员劳动强度，提高生产效率，因此，近年来山东省畜牧兽医采购多联多价疫苗已成为重点方向和内容，目前重组禽流感病毒（H5+H7）三价灭活疫苗、牛羊口蹄疫O型、A型二价灭活疫苗、小反刍兽疫类疫苗均是多价疫苗。
2.注重动物疫苗采购后续保障，夯实防控基础
各级畜牧兽医部门坚持早动手、快反应，着力解决人员流动和物资调运受限等问题，确保动物疫病疫苗调得出、打下去。指导疫苗企业网上申办重点物资运输车辆通行证，通过点对点、接驳等运输方式，将疫苗等免疫物资迅速调拨分发到生产一线，有效保障基层防控。6975名村级动物防疫员结合新冠肺炎消毒巡查、采取小分队分片包干等方式，进村入户为散养户提供免疫服务，畜禽抗体合格率超过90%，大幅高于国家规定标准，筑牢动物免疫保护屏障。
3.设立省级疫苗专管账户，保障及时支付采购资金
山东省动物疫病强制免疫疫苗实行计划管理、省级集中采购、分渠道供应、统一调拨、分级负责的机制。省畜牧兽医局设立省级疫苗专管账户，将中央、省、市、县四级资金全部纳入专管账户，统一管理、统一使用。《山东省重大动物疫病强制免疫疫苗管理暂行办法》中要求各市于每年6月30日前统一将疫苗采购款汇入省畜牧兽医局重大动物疫病强制免疫疫苗资金专用账户，对疫苗采购款汇缴不到位的地市，省里暂停疫苗调拨。此举保证各地市各级资金均能及时足额到位，保障疫苗的调拨及使用，对防控动物重大疫病发挥了重要作用。
四、存在问题
（一）疫苗验收、入库待加强，疫苗末端运输和使用需规范
尽管采购合同中约定了较为详细的验收标准等内容，但实践中仍有不少县区无法达到相关标准。评价组主要发现存在以下几个方面问题：一是在疫苗验收、入库过程中，存在部分地区（如淄博淄川区、德州齐河等）接收人员专业知识欠缺，未对疫苗产品进行核验就登记入库的情况。二是疫苗末端运输环节不规范问题，如寿光地区各乡镇畜牧兽医站未严格按照冷链运输要求及时将疫苗运回站点贮存，尽管运输距离近、时间短，但仍存在一定风险。
（二）采购招投标时间及疫苗配送到位时间较为滞后
2022年省畜牧兽医局针对动物疫病强制免疫疫苗的采购需求于2021年年底公布，但完成疫苗招投标工作时间为2022年4月8日，相比以往年份有所滞后（主要因2022年新上采购系统，该项目为新系统上线后首批操作，因系统功能不成熟、操作应用不熟悉，导致多次返工，导致招标完成日期滞后）。加之疫苗的生产、配送等特殊性，配送到县区时间已至4月下旬，春季防疫时间已过半。虽然2022年上半年受疫情影响较为严重，但如果统筹考虑，提前谋划，通过线上操作仍可完成工作，项目可以按时实施。据调研了解，部分地区受物流停运影响，部分疫苗5月中旬以后才配送到位。
（三）动物疫苗废弃物无害化处理水平待提升
据了解，目前对动物疫苗废弃物采取的措施有：高温焚烧、消毒浸泡、医疗废弃物处理、机构回收、交付第三方公司处理、利用农药包装物回收系统将空瓶回收、暂存等方式方法，但目前全省以及各地市对疫苗废弃物的处置没有明确统一的标准，缺乏相关政策依据和执行标准，在一定程度上使得废弃物处理难以规范。
（四）部分疫苗闲置超标、同类疫苗使用差异明显，导致财政资金浪费
根据各县区上报疫苗信息表统计，重组禽流感病毒（H5+H7）三价灭活疫苗剩余2124.32万毫升，闲置率7%；布鲁氏菌病活疫苗（S2株）剩余60.344万头份，闲置率达13.8%，这两种疫苗的闲置率高于平均水平。
造成布鲁氏菌病活疫苗（S2株）疫苗剩余占比高主要因素是，部分地区因免疫计划调整，对畜禽不再进行布病强制免疫，但之前上报的疫苗接种计划未随之进行调整，导致疫苗调拨到位而未使用；造成重组禽流感病毒（H5+H7）三价灭活疫苗剩余占比较高的主要原因：一是计划免疫数量与实际需求存在差异，禽类养殖周期短，出栏时间较短，导致地方防疫部门按照存栏数量统计疫苗数量不准确，特别是下半年秋季防疫实际需求与年初调拨数量差异较大。二是部分区域收到重组禽流感病毒（H5+H7）三价灭活疫苗后未及时使用，预留数量较多，特别是秋季防疫期间。三是部分区域养殖场春季防疫使用的是政府提供疫苗，秋季防疫开始采用“先打后补”方式进行禽类疫苗接种，养殖场实行程序性免疫，自行购买，自行接种，因此未使用部分政府采购疫苗。四是疫苗发放形式不统一、接种过程不规范，造成各地差异性较大。通过各地市上报疫苗使用情况统计表，可以明显发现部分地区疫苗接种数据较为异常，比如临朐县春季防疫使用政府提供疫苗13000瓶，秋季防疫时仅使用3000瓶政府疫苗，对应秋季接种禽类数量约为春季接种禽类数量的1/4。通过调研了解，临朐地区对疫苗的下发、使用方式是各乡镇将调拨的疫苗让养殖户自行领回养殖场，然后自行进行疫苗接种。很大一部分养殖户会在春季防疫期将全年所需疫苗数量领回，会导致春秋两季统计数量时差异较大，另外养殖户自行进行疫苗接种，会因自身专业技能薄弱，导致接种过程不规范、接种使用量难以按标准执行。从而造成疫苗使用量、剩余量各地区差异性较大。
五、意见建议
（一）健全落实疫苗采购、使用相关责任机制，做好基层人员知识更新培训
动物疫病防控整体工作的组织领导以及防控责任较为明确，但基层工作多、任务杂、人员变动大，往往容易导致“人散、线断”现象，要将动物疫病强制免疫工作（包括疫苗的验收、入库、使用等）职责纳入属地事项责任清单，明确责任部门和责任人；另外需要着力做好基层工作人员知识更新培训，对有专业要求的岗位可以定期考核、定期强化，另外基层单位人员可以实行内部轮岗轮训，防止出现一人走，工作停的现象。
（二）疫苗采购时间应全局考虑，统筹安排
动物疫病强制免疫疫苗采购完成时间不仅影响春季防疫工作的开展，更会影响全年全省动物疫病防控工作。动物疫苗采购工作应放在动物疫病防控大环境中推进实施，落实应急机制和备选方案，应对可能出现的意外或风险。
（三）强化疫苗采购、使用、管理等监督管理，推动闭环管理机制
立足全链条管控，对疫苗采购、使用、管理的各个环节进行全方位监督管理，不仅仅关注疫苗的前期采购和中期使用，同样要重视疫苗废弃物的处理。建议省级部门牵头制定对疫苗废弃物的处置管理办法，引导疫苗供应商对疫苗废弃物进行回收无害化处理，推动形成闭环管理机制。
（四）优化疫苗配置、使用，提升财政资金效益
针对剩余疫苗问题，建议尽快建立相关机制，设立专项管理台账，监督疫苗流向、使用时间，防止疫苗过期造成资金浪费，如有必要可实行跨区域疫苗调配使用；确因不可抗力因素，导致疫苗过剩、未使用的，建议与疫苗供应商协商，采取退还疫苗等方式最大程度减少财政资金的浪费。