一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

做好残疾儿童康复救助工作，关系残疾儿童切身利益和健康成长，关系千家万户安居乐业和美满幸福，关系社会稳定和文明进步。

2009年国家启动贫困聋儿人工耳蜗抢救性康复项目，取得了良好的社会效益。2016年6月，中国残疾人联合会、国家卫生计生委、国务院扶贫办共同印发《残疾人精准康复服务行动实施方案》，明确精准康复服务行动由省级以下相关部门统筹组织实施，中央财政安排专项经费予以补贴支持。其中，0-6岁听力残疾儿童人工耳蜗手术作为残疾人基本康复服务项目纳入精准康复服务行动，中央层面不再执行贫困聋儿人工耳蜗抢救性救助项目。因此，自“十三五”开始，人工耳蜗康复救助项目由国家统筹管理改由各省自行组织实施。

2016年，山东省政府工作报告提出“年内为1000名听障儿童实施人工耳蜗植入手术”，山东省开始自主采购人工耳蜗产品，并通过遴选出的定点手术医院实施人工耳蜗植入手术，保障人工耳蜗康复救助项目顺利实施。

2018年以来，山东省相继印发《山东省人民政府关于建立残疾儿童康复救助制度的通知》（鲁政发〔2018〕20号）、《山东省残疾儿童康复救助实施办法》（鲁残联发〔2020〕28号）、《山东省听力残疾儿童人工耳蜗康复救助项目管理实施细则》（鲁残联发〔2019〕15号）等文件，对听力残疾儿童人工耳蜗康复救助项目做出具体安排，确定对符合条件的听力残疾儿童做到“发现一例，救助一例”，救助对象年龄条件放宽至18岁以下，项目经费为中央转移支付及省财政预算安排的听力残疾儿童康复救助项目专项资金，补助标准包含免费提供人工耳蜗产品1套，以及手术费1.5万元/人、术后康复训练费1.5万元/人/学年（康复训练救助时间最多不超过2学年）。

2021年，为保障听力残疾儿童康复救助需求，山东省残疾人联合会经研究决定延续执行人工耳蜗康复救助项目，并依此申报了人工耳蜗植入体与声音处理器套件政府采购预算，拟以预采购的方式采购500套人工耳蜗植入体与声音处理器套件，主要用于满足2021和2022年度全省范围内符合条件的听力残疾儿童人工耳蜗植入手术需要。

（二）项目预算安排和支出情况

本项目政府采购预算根据康复救助计划人数和预计采购单价测算，初始预算总额3000万元。其中，2021年度预算1175万元，为中央一般公共预算资金；2022年度预算1825万元，为中央专项彩票公益金。

项目以预采购方式采购500套人工耳蜗植入体与声音处理器套件（最高限价6万元/套），由供应商按照定点医院手术安排分批供货。供货周期自2021年10月至2023年12月31日。项目于2021年9月发布公开招标公告，2021年10月8日组织开标，中标单位为北京环贸通远商贸有限公司，成交单价5.8万元/套，成交数量517套，总金额2998.6万元。项目2021年支付1175万元，2022年支付1823.6万元，财政收回政府采购指标1.4万元，预算执行率100%。

（三）项目绩效目标

1.总体绩效目标

为符合条件的0-17岁残疾儿童实施人工耳蜗植入手术，改善残疾儿童功能状况，有效提升残疾儿童生活自理能力，提高融入社会程度。

2.年度绩效目标

采购500套人工耳蜗植入体与声音处理器套件，满足全省0-17岁符合条件的听力残疾儿童康复救助需要，改善残疾儿童听力功能。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围

本项目的评价对象为山东省残疾人联合会人工耳蜗植入体与声音处理器套件政府采购项目预算3000万元的支出绩效。评价基准日为2022年12月31日。评价范围包括山东省残疾人联合会、山东省听力语言康复中心、7家人工耳蜗植入手术定点医院（山东省第二人民医院、山东大学齐鲁医院、山东省立医院、山东省千佛山医院、山东大学第二医院、山东大学齐鲁医院（青岛）、烟台毓璜顶医院）、人工耳蜗植入体及声音处理器套件供应商（北京环贸通远商贸有限公司）。本次评价采取现场评价的方式进行。

2.评价目的

考察项目政府采购实施过程是否规范、资金使用是否达到预期目标，查找和分析项目管理存在的问题，提出合理可行的意见建议，进一步提高政府采购项目管理水平，提升政策实施效果和财政资金使用效益，为下一步预算安排、政策完善提供决策参考。

（二）评价依据

1.财政部《关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（财预〔2020〕10号）

2.山东省政府办公厅《关于印发〈山东省省级部门单位预算绩效管理办法〉和〈山东省省对下转移支付资金预算绩效管理办法〉的通知》（鲁政办字〔2019〕20号）

3.山东省财政厅《关于印发〈山东省省级项目支出绩效单位自评工作规程〉和〈山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程〉的通知》（鲁财绩〔2020〕4号）

4.《山东省人民政府关于建立残疾儿童康复救助制度的通知》（鲁政发〔2018〕20号）

5.《关于印发山东省残疾儿童康复救助实施办法的通知》（鲁残联发〔2020〕28号）

6.《山东省听力残疾儿童人工耳蜗康复救助项目管理实施细则》（鲁残联发〔2019〕15号）

7.《山东省政府采购管理办法》（山东省人民政府令第262号）

8.山东省财政厅关于印发《山东省政府采购信息发布管理办法》的通知（鲁财采〔2020〕35号）

9.山东省财政厅关于印发《山东省政府采购需求管理办法》的通知（鲁财采〔2018〕16号）

10.山东省财政厅关于印发《山东省政府采购预算单位内部控制管理规范》的通知（鲁财采〔2016〕48号）

11.山东省财政厅关于印发《山东省政府采购履约验收管理办法》的通知（鲁财采〔2021〕25号）

12.评价资金相关的资金管理办法、预算指标下达、绩效评价、项目管理制度、政府采购政策文件等。

（三）评价指标体系

本次评价考虑重要性、相关性、可比性、可行性等因素，以《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号）确定的共性指标体系框架为参考，在综合考虑政府采购项目特点、项目实际和评价重点的基础上，对二级、三级指标、评价标准，以及各级指标权重进行调整。为突出政府采购项目组织实施规范性这一评价重点，适当提高过程指标权重。

1.决策指标。权重设置为12分，设置项目立项、绩效目标、资金投入3个三级指标，并进一步细化为11个四级指标。

2.过程指标。突出项目政府采购组织实施规范性这一评价重点，将过程指标设置为45分；设置资金管理和组织实施2个二级指标，权重分别为6分和39分。考虑到政府采购项目资金有着较为严格的预算、执行管理制度，预算单位处置空间有限，因此适当调低资金管理指标权重。组织实施指标下设内控建设完整性、采购需求管理科学性、政府采购计划合规性、采购活动组织合规性、合同管理规范性、信息公开规范性6个三级指标，并进一步细化为21个四级指标。

3.产出指标。权重设置为23分，下设产出数量、产出质量、产出时效和产出成本4个二级指标，并细化为8个四级指标，考察产品和服务的产出数量、质量和时效情况，并通过节约率和价格比两个指标评价产出成本。

4.效益指标。权重设置为20分，通过社会效益、可持续性影响和满意度3个方面进行评价，并细化为7个四级指标，社会效益兼顾项目直接实施效益和政策效益两方面，可持续性影响综合考虑采购产品效用的可持续性和术后康复训练有效性，满意度区分受助对象、定点医院和采购人三个层面进行评价。

（四）评价方法

结合项目特点和实际，参照第三方绩效评价基本方法，本次评价遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，通过对资金的投入、过程、产出、效果的比较和分析，进行综合评价，采用的评价方法主要是比较法和公众评判法。

1.比较法。通过对绩效目标与实施效果的比较，综合分析项目绩效目标实现程度。

2.公众评判法。一方面，由评价工作组专家对项目的组织实施资料进行审阅和勘察，对项目实施取得的效果进行评判，评价绩效目标的实现程度；另一方面，通过对定点医院、受助残疾儿童家庭进行问卷调查，对项目的实施效果和服务对象满意度进行评判。

三、评价结论

（一）综合评价结论

该项目绩效评价综合得分85.89分，评价等级为“良”。

（二）绩效分析

1.决策指标分析

决策指标从项目立项、绩效目标和资金投入三个方面进行评价，满分12分，实际得分12分，得分率100%。项目立项政策依据充分，属于部门职责范围；项目按规定程序申报预算，程序合规；项目绩效目标合理，绩效指标明确；项目预算测算和资金分配合理。

2.过程指标分析

过程指标从资金管理和组织实施两个方面进行评价，满分45分，实际得分33.5分，得分率74.44%。项目履约保证金退还时间不符合合同约定；单位政府采购内控制度不完善，采购岗位设置不合理；未按规定组织采购需求论证；采购计划备案、委托代理协议签订不及时；未按要求填制并公开履约验收报告；相关档案资料不完善；信息公开规范性存在差距。共计扣11.5分。

3.产出指标分析

项目采购的人工耳蜗产品供货率、验收合格率、供货及时率均为100%，采购成本节约率3.33%，价格比达到49.15%。但中标供应商未按合同要求委托第三方进行用户回访、服务及时性达不到合同要求。共计扣2分。

4.效益指标分析

效益指标主要从社会效益、可持续影响和满意度三个方面进行评价，满分20分，实际得分19.39分，得分率96.95%。2021和2022年人工耳蜗康复救助覆盖率96.4%，受助残疾人术后听力功能改善有效率97.04%，社会效益显著。术后安置与康复训练协调机制比较健全，经康复训练，受助儿童语言能力改善有效率94.6%，按比例扣0.11分。服务对象满意度＞95%。采购合同中约定的延长质保期等条款在用户售后服务承诺中未体现，扣0.5分。共计扣0.61分。

（三）取得成效

1.项目充分发挥了政府采购规模优势。省残联统筹规划、合理测算，实施跨年采购以增加采购量，充分发挥政府采购规模化优势，获得了较强的议价能力，政府采购“以量压价”效果明显。与社会采购价格相比，该项目采购价格降幅超过50%。与其他省同时期政府采购价格相比，山东省最低，且呈逐年降低的趋势。

2.项目有效降低了听障家庭后续使用成本。按照产品全生命周期性价比最高的原则，本次采购要求供应商将人工耳蜗植入体和声音处理器分列报价、鼓励供应商延长质保时间，最终将声音处理器价格压低到0.7万元/个（市场价4.8万元/个），人工耳蜗植入体质保期由原来的10年延长至16年，声音处理器质保期由原来的3年延长至9年，大大降低了产品后续使用成本，有效减轻了残疾人家庭经济负担。

3.项目关注特殊听障儿童个性化需求。为最大限度地扩大救助范围，避免听障儿童因为耳蜗特殊畸形无法得到救助，省残联在采购中要求供应商根据聋儿实际情况需要供应不同长度的电极，满足耳蜗特殊畸形聋儿康复需求。通过人工耳蜗康复救助覆盖率和受助对象听力、语言功能改善效果看，效果较好。

4.项目救助保障制度成熟完善。山东省实施的政府采购模式，相比有的省份将耳蜗采购和手术整体委托定点医院的模式，更节省资金。救助项目内实行“先医保后救助”原则结算手术费用，提高了救助资金使用效益。术后康复训练由各地市残联负责安排定点康复机构，衔接机制比较完善。自2016年山东省实施人工耳蜗自主采购以来，已累计救助3300多名听力残疾人。病人家属对术后听力改善效果和康复训练机构服务水平的满意度均达到95%以上。

四、存在问题

（一）政府采购内控管理制度不够全面

2021年项目实施时，省残联机关仅在《内部控制制度手册》中有关于政府采购管理业务操作流程的规定，对于政府采购内部控制的关键环节和决策机制尚未形成系统、科学的管理制度；岗位风险管控制度尚未建立，未按要求建立风险防控台账、对关键岗位实施重点监督和定期轮岗。

（二）政府采购过程控制不够到位

项目实施时省残联机关政府采购归口管理部门不明确，采购过程以业务部门为主导，执行中过程控制不到位，致使采购中出现了一些制度落实上的偏差。如采购需求未按要求组织专业论证并公示；未在预算批复2个月内备案采购计划；委托代理协议签订不及时；与代理机构交接采购档案不及时，档案资料不完善；履约保证金退还与合同约定不符等。

（三）产品履约验收不够规范

一是个别批次验收单验收时间、产品序列号不准确。二是供货全部完成后，验收小组未按要求填制项目验收书并公开。三是履约验收与货款支付相脱节，全额支付尾款时人工耳蜗产品供货率还比较低。

（四）供应商售后服务落实尚有偏差

一是中标供应商未按合同要求委托第三方进行用户回访；二是售后服务网点技术人员配备数量不足，中标供应商售后服务响应时间难以达到合同要求；三是招标采购取得的优惠条款缺乏落地实施的有效保障举措。

（五）效果评估跟踪机制不够完善

一是定点手术医院手术效果评价的方法和内容不一致，缺乏规范统一的标准，个别定点手术医院甚至没有落实手术效果评价要求。二是由定点医院和康复机构所形成的手术效果评价、康复效果评估档案，多数情况下都是“躺”在文件盒里、摆在档案柜里，尚未形成系统化的效果评估数据采集和分析机制，难以发挥对手术和康复效果研究、政策决策和政策评价的支撑作用。

五、意见建议

（一）健全政府采购内控管理机制

需制定政府采购管理制度及其配套措施，建立涵盖预算、需求、采购的一体化内部控制体系，并将全流程采购管理纳入其中。一是明确内部采购管理部门，并配备专职政府采购人员，具体负责政府采购执行管理和对外沟通，加强对采购全过程的监督与控制。二是建立政府采购与预算、财务、资产、使用等业务机构或岗位之间沟通协调的工作机制，共同做好编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动及监督检查等工作。三是建立健全政府采购事项集体研究、合法性审查和内部会签相结合的议事决策机制，决策过程形成完整记录，规范入档。

（二）强化履约验收工作协调

制定完善的履约验收方案，明确验收小组成员组成、验收标准、验收组织等内容，细化定点手术医院、省项目办、中标供应商在项目实施各阶段的责任，并建立履约验收工作协调机制。建议由各定点医院负责分批验收，由验收小组负责定期阶段性验收和项目整体验收，结合支付进度形成阶段性验收报告和总体验收报告并公示；阶段性验收和整体验收由中标供应商、定点手术医院、省项目办相关人员共同参与，确保人工耳蜗产品验收单和手术名单产品序列号信息准确性，保障受助对象售后服务权益。

（三）严格售后服务监督考核

一是建立严格的售后服务考核评价制度。根据采购合同、中标供应商售后服务方案等，形成系统化的售后服务考核打分体系，从用户回访、服务响应、优惠条款落实、用户满意度等维度对中标供应商进行年度考核，确保采购取得的售后服务优惠条款得到有效落实。二是加强优惠政策的宣传，通过定点手术医院、康复机构和当地残联向受助家庭宣介售后服务优惠条款，消除信息不对称。三建立售后服务投诉受理机制，向受助家庭明确售后服务投诉途径，强化受助群体对中标供应商售后服务的监督作用。四是优化货款支付方式。通过定期支付、按供货进度支付、货款与售后服务考评结果挂钩等方式，增强对中标供应商的约束。

（四）延长效果评估和服务跟踪链条

制定科学的手术效果评价和康复训练效果评估标准，规范效果评价评估内容。建立完善的人工耳蜗康复救助对象数据信息平台，定期采集定点手术医院和康复机构阶段性检查评估数据，掌握受助对象阶段性康复效果第一手资料，为项目整体效果评估提供基础数据支撑。同时，将筛查、手术、康复、教育等相关服务信息纳入其中，通过平台延伸服务跟踪链条，实现对每个救助对象的全过程动态跟踪，为后续政策制定、优化、评价等提供依据。

（五）探索政府采购新模式

政府采购成交价与采购数量、预算规模关系密切，据了解各省残联均设立有听力残疾儿童人工耳蜗康复救助项目，如果能够与其他省实行联合采购，则能在很大程度上增加采购数量，提升采购议价能力，从而进一步降低采购成本。