一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

农村公路是关系农村经济社会发展的重要公益性服务设施，在乡村振兴中发挥着基础性、先导性、带动性作用。近年来，省委、省政府深入贯彻落实习近平总书记关于四好农村路建设重要指示批示精神，把改善农村交通条件作为打造乡村振兴齐鲁样板的重要内容，高标准谋划、高质量推进四好农村路建设。目前，四好农村路建设还存在建养任务艰巨、管养体制机制亟待完善等一些短板和不足。按照省委省政府主要领导批示部署，“十四五”期间拟在全省开展为期五年的“四好农村路”提质增效专项行动，建成布局合理、连贯城乡、快捷通畅、服务优质、安全绿色的农村公路体系，加快推进全省四好农村路高质量发展，为打造乡村振兴齐鲁样板和加快农业农村现代化贡献交通力量。

（二）预算安排和支出情况

1.预算安排

根据《山东省财政厅关于下达2022年乡村振兴重大专项资金（省财政补助）预算指标的通知》（鲁财农整指〔2022〕7号）文件，下达2022年四好农村路资金预算指标277600万元，范围涉及15个地市及41个省直管县，其中农村公路新改建提升工程资金128510万元、农村公路安全设施提升工程资金89351万元、农村公路路况提升工程资金44739万元、年度任务工程量激励资金15000万元。

2.支出情况

2022年山东省“四好农村路”发展专项资金预算总额277600万元，截止评价日，实际到位277283万元，支出185861.2万元，主要用于年度任务工程量激励、农村公路新改建工程、危桥改造工程、重要村道安保工程、道口和标志标线集中整治提升工程、养护工程、路面自动化检测工程和服务驿站建设奖补等方面。

二、政策绩效目标

（一）总体绩效目标

优化路网结构，提升养护水平，增强通行保障能力，全面推进农村公路从规模速度型向质量效益型转变，为打造乡村振兴齐鲁样板和加快农业农村现代化贡献交通力量。到2025年，新建改造农村道路4万公里，具备条件的行政村通公交化客车、农户通硬化路，农村物流通达率、公路养护率、路长制覆盖率达到100%，建成布局合理、连贯城乡、快捷通畅、服务优质、安全绿色的农村公路体系。

（二）2022年度绩效目标

1.产出目标

数量指标：支持农村公路新改建里程9780公里；支持危桥改造515座；支持重要及三级以上村道安保工程建设里程5950公里；支持铁路平交道口整治提升数量857个；支持公路平交路口整治提升数量184014个；支持路面自动化检测里程244432公里；支持服务驿站新改建数量168个；支持农村公路养护工程247210公里；质量指标：农村公路列养率100%；新建公路达标率100%；优良路率≥80%；项目完成无质量问题；打造示范样板路数量16条；

时效指标：项目完成时间为2022年1月1日至12月31日。

2.效益目标

经济效益指标：带动农村公路完成投资210.55亿元；实现自然、生态、文化、科技、产业与农村公路建设融合发展；

社会效益指标：提升农村公路安全通行保障能力，基本消除县乡道安全隐患、建立危桥改造项目库、农村公路铁路平交道口、公路平交路口、重要及三级以上村道事故率同比例降低；提升农村交通通达深度和服务，全域公交推行、实现行政村物流全覆盖；

生态效益指标：项目建设符合环保要求；

长效机制指标：建立健全长效管养机制，加大爱路、护路宣传力度；

3.满意度目标

项目周边群众对项目实施效果的满意程度≥80%

三、评价基本情况

（一）绩效评价目的和范围

1.评价目的

通过对项目的决策、实施、产出和效果四个方面进行客观、公正的评价，总结项目实施过程中的经验，发现问题，提出改进该项目立项决策、组织实施、运行管理的具体建议，进一步加强项目管理，提高财政资金的使用效益，为下一步预算资金安排提供重要参考。

2.评价范围

评价范围为2022年“四好农村路”资金277600万元的实施主体，范围涵盖15地市161个县（市、区）。

（二）评价依据

1.《中华人民共和国预算法》；

2.《中共山东省委办公厅山东省人民政府办公厅印发〈关于加快推进省级涉农资金统筹整合的实施意见（试行）〉的通知》（鲁办发〔2018〕29号）；

3.《山东省财政厅山东省交通运输厅<关于印发山东省省级交通发展资金管理暂行办法>的通知》（鲁财建〔2019〕27号）；

4.《山东省人民政府办公厅<关于印发山东省深化农村公路管理养护体制改革实施方案>的通知》（鲁政办发〔2020〕16号）；

5.《山东省人民政府办公厅<关于印发交通运输领域省与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案>的通知》(鲁政办发〔2021〕2号)；

6.《山东省人民政府办公厅<关于印发全省四好农村路提质增效专项行动方案>的通知》鲁政办字〔2021〕51号；

7.《山东省交通运输厅山东省财政厅<关于加强2022年度省级乡村振兴重大专项“四好农村路”资金管理>的通知》（鲁交公路〔2022〕1号）；

8.《山东省财政厅<关于下达2022年乡村振兴重大专项资金（省财政补助）预算指标>的通知》（鲁财农整指〔2022〕7号）；

9.《山东省交通运输厅关于印发<山东省交通运输厅四好农村路项目规范性管理流程及责任分工方案>的通知》(鲁交公路〔2022〕30号);

10.其他资料，包括：年度“四好农村路”专项资金预决算、国库集中支付凭证、项目决算或验收报告、审计报告、专项资金检查、自评价等相关材料。

（三）评价指标体系

2022年四好农村路资金绩效评价指标体系由三级指标构成：共设置一级指标4个；二级指标14个；三级指标40个。一级指标分为项目决策、项目管理、项目产出和效益四部分权重分配为：决策类指标占12%、管理类指标占28%、产出类指标占30%、效果类指标占30%。

（四）评价方法

根据价值标准和事实标准并重的原则，本次评价采用指标分析法进行评价，在此基础上综合辅以目标比较法、因素分析法、社会调查法、专家咨询法等方法。

四、评价结论和绩效分析

（一）综合评价结论

2022年度省“四好农村路”发展专项资金项目综合评价得分84.87分，评价等级为“良”。

（二）绩效分析

1.决策指标得分率95.83%，“四好农村路”提质增效的提出符合当前“四好农村路”建设发展的要求，其主管部门为省交通运输厅，与主管部门职责相符，项目立项依据充分，设立程序合规，2022年“四好农村路”指标设置清晰，具体数值可衡量，与项目目标计划数相对应，但个别项目资金分配方案未能兼顾地方平衡发展，“资金分配的合理性”指标扣0.5分。

2.过程指标得分率77.89%，包括资金管理和组织实施两个二级指标，其中资金管理得分率72.36%，组织实施得分率83.43%。“制度执行有效性”得分率76.50%，“项目质量的可控性”得分1.61分，得分率80.50%，“组织领导情况”得分1.72分，得分率86.00%，“过程监督的有效性”平均分1.44分，得分率72.00%，“档案资料齐全性”平均分2.38分，得分率79.33%。主要表现为区县监管不到位，项目质量存在问题。

3.产出指标得分率87.03%。大部分指标各区县平均得分率均在90%以上，完成度较高，但“支持服务驿站新改建数量”得分率88.50%，部分区县完成较差，另外还存在新建桥梁未加护栏、安防设施不到位、驿站利用率低等问题导致项目完成质量得分较低，完成率82.50%。

4.效益情况指标得分率84.83%。其中“社会效益”“生态效益”“项目周边群众满意程度”得分率较高，均在90%以上，主要扣分点为驿站闲置。“经济效益”得分率较低，其中“带动农村公路完成投资”各区县汇总平均分得分2.93分，得分率73.25%；“实现融合发展情况”汇总平均分3.14分，得分率78.50%。“长效机制建设情况”得分率也较低，其中“是否建立健全管养机制”平均得分3.07分，得分率76.75%，“宣传是否到位”平均分1.47分，得分率73.50%。

（三）取得成效

1.截止2022年底，我省2022年度农村公路提质增效任务基本完成。全省新改建农村公路10730.02公里、危桥改造525座、重要村道安保7610.45公里、铁路道口整治934个、标志标线集中整治提升27126.17处、养护工程227418.88公里、路面自动化检测237023.38公里、服务驿站建设286个；全省各区县均建立路长制，并配备路长制信息化系统，为农村公路的长效养护奠定基础。

2.部分区县创新多元化服务路径，深化农村客货邮融合发展，例如德州齐河县、滨州无棣县，整合县乡村三级农村物流、邮政、快递分拨中心服务站，引导公交、物流企业和邮政、快递企业多方签约合作模式，建设客货邮融合站，开通客货邮融合运营线路，将公交场站与快递驿站基础设施充分融合利用，全面完成“县、乡、村”三级网点物流建设，实现县级“由中心”、镇级“有节点”、村级“通快递”的快递物流配送体系。

3.部分地市、区县多元化融资，强化资金保障，实现“四好农村路”高质量发展。滨州市采取政府搭台、银企对接、市场运作，互为依托的模式，与农发行滨州市分行建立了联合办公机制，对有融资需求的公路项目，及时向农发行提供项目清单及融资意向，2022年，滨州市“四好农村路”贷款总金额预计达到103.4亿元，其中博兴县已获批24亿元，已实现投放13亿元。德州市齐河县人民政府与山东高速签署的《战略合作协议》，总投资3.6亿元的华焦路改建项目，建设资金采用“EPC+F”（融资-设计-采购-施工一体化）模式拉长了资金支付周期，降低了短期债务压力。

五、存在问题及原因分析

（一）组织实施方面，项目组织协调协作不力，建设管理不规范，影响项目进度和效益

1.土地因素制约难破解

四好农村路建设中，部分窄路基路面道路拓宽改造或错车道建设项目，因涉及土地原因无法实施。例如，日照高新区新改建未完成，皆因农村道路拓宽涉及到土地占用、房屋拆迁等问题，会引发土地纠纷和村民抵触情绪；再如淄博市临淄区，还涉及由于文物挖掘无法继续施工等问题。

2.项目建设管理不规范，施工过程缺乏监管

一是部分区县招投标管理不规范，项目承接主体选择违规。

评价组通过访谈、实地调研、资料核查等多种形式调查发现，部分区县由于资金紧张，应公开招标的项目未公开招标，采取谁垫资就让谁干的办法，工程质量很难得到保证。

二是工程项目管理机制不健全，导致监督管理不到位。

根据《全省四好农村路提质增效专项行动方案》，要求市、县(市、区)“加强监督评估，并建立工作评估机制”。根据评价组现场调研评估结果，部分区县存在工作评估机制不健全，对乡镇或村级组织自行实施的项目监管不到位的情况。据了解，多数区县的乡道、村道由乡镇或村级组织自行组织招标、施工，因项目小而繁、基层单位人手紧，工程施工、监理等招标工作实施起来困难大，县级补助资金少、到位慢等多种原因，导致主管部门对工程施工过程的监督较少，管理不到位。

（二）产出方面，个别区县项目产出未达预期

1.个别区县产出数量不足

该项目在支持农村公路新改建里程、支持危桥改造数量、支持重要及三级以上村道安保工程建设里程、支持铁路平交道口整治提升数量、支持公路平交路口整治提升数量等项目要求总量上已完成任务，但个别区县存在未完成任务数的情形，例如支持农村公路新改建里程项目日照市岚山区目标30公里，实际完成15公里，日照市高新区目标10公里，实际完成1.9公里，滨州市北海新区目标7公里，实际未施工；聊城市东阿县目标60公里，实际完成20.847公里；危桥改造项目烟台市莱州市目标8座，实际完成2座，滨州市沾化县目标3座，实际完成1座；服务驿站项目烟台市栖霞市目标是6座，实际未施工，东营市垦利区目标3座，实际完成1座，临沂市沂南县目标4座，实际完成1座等。

2.个别区县产出质量达标率不足

根据实施方案，新建公路沥青混凝土路面厚度不低于5厘米，水泥混凝土路面厚度不低于20厘米，但是有的地方新建公路沥青混凝土路面厚度仅为3厘米。部分地市存在优良中等路率未达到80%以上的情形，例如，2022年日照市东港区优良中等路率76.01%、枣庄市峄城区优良中等路率71.66%、菏泽市高新区优良中等路率70.8%。

（三）效益方面，护路宣传不足，部分公路安防设施存在破损现象

现场勘查发现，全省农村公路平交道口特别密集，财政投入大量的人力、物力在每个路口都安装了标志线、让停标志、警示桩或警示灯、减速带等安全防护设施。但由于农村公路安全防护知识宣传不足，人为损坏减速、河边护栏情况较为普遍，警示效果未达预期，不仅造成资金的浪费还带来安全隐患。

六、意见建议

（一）增强地方政府融资能力，增强地方造血功能

根据现场调研，不能及时支付工程资金的区县均存在较大的财政困难，而仅仅依靠上级财政资金很难去完成农村公路建设的重任。目前，由于农村公路属于纯公益事业，没有收益，无法单独申请债券，或者单独筹措资金，建议借鉴部分区县与水利、旅游等产业捆绑融资方式，或与国企进行战略合作，将成功融资的经验进行推广，不断增强地方政府造血功能，为后续养护资金提供保障。

（二）加强项目参与部门间的组织协调，保证项目进度；加强交通部门与国土部门之间的沟通，尽早协调解决土地红线问题

据了解，农村公路是地方公路，除纳入省重大的项目外，用地调整很难获得批复，因此目前土地红线制约成为除了资金以外制约农村公路建设的第二大瓶颈，建议交通部门与国土资源部门加强沟通，制定相应的解决方案，增加土地政策的灵活性。

（三）加强项目建设过程的监督管理，保证项目质量

建议各地市建立健全工程项目管理机制，重视项目招标，需公开招标的项目按招标程序公开招标，选择最优施工单位，为工程质量把第一道关；各建设单位或主管部门加强对施工过程的监督管理，制定完善的项目管理机制，定期或随机进行项目现场抽查，保证项目的工程质量；建立健全农村路建设工作监管机制，严把设计关、施工关、质量关、验收关等重要环节，确保每条农村公路建成“样板路”“精品路”。

（四）加大护路宣传力度，节约安防设施维护资金，让公众自觉护路、养路

部分区县对于保护农村公路缺少宣传。建议各地方乡镇、农村加大宣传力度，营造群众爱路、护路氛围，扩大路产路权保护工作的影响力和辐射面，使人民群众都参与到保护公路中来；大力在农村公路沿线进行公路法律法规的宣传，通过广播、电视等多渠道、多形式开展，形成多方位立体宣传效果，确保宣传活动经常性开展，不断加强广大群众的爱路、护路意识，自觉维护公路路产路权，降低农村公路维护难度，提升路域的整洁度。