一、项目基本情况
（一）项目概况
2020年2月，省应急厅与山东高速华通公司（以下简称“高速华通公司”）签订了《航空应急救援（航空护林）服务项目政府采购合同》。高速华通公司在10个市完成11架H135直升机的部署。省财政2020-2024年已安排预算42100万元，分年度分别为2600万元、10000万元、12500万元、10000万元、7000万元。截至2024年6月评价日，省应急厅已支付高速华通公司共38173.51万元。
（二）项目绩效目标
按照政府主导、合理布局、运行高效、省市共享的思路，发挥H135直升机在应对自然灾害和事故灾难中，灵活机动、突破空间障碍能力强等优势，有效整合政府、企业所属的运营基地和直升机起降点等应急资源，力争到2021年底前，实现省内航空应急80公里飞行半径全覆盖，实现直升机起飞后30分钟内到达省内任意地点。
二、绩效评价工作开展情况
（一）评价目的、评价对象和范围
1.评价目的。目前该项目实施期已满，通过开展项目支出评价，全面梳理资金安排和政策绩效情况，对下一步工作提供有益决策建议。
2.评价对象。本次评价对象为2020-2024年全省航空应急救援公共服务体系11架H135直升机租机项目绩效情况。
3.评价范围。涉及省应急厅、省航空应急救援中心、高速华通公司及济南、东营、临沂、枣庄、烟台、潍坊、威海、菏泽、德州、泰安等10个市的飞机运营基地。评价基准日为2024年7月31日。
（二）评价思路、评价重点、评价指标体系和评价标准
1.评价思路和重点
（1）关注H135直升机应急救援任务及相关服务完成情况。重点关注购买服务内容与实际需求是否匹配，是否按要求完成省应急厅指挥中心下达的救援任务，任务完成质量是否达到购买方的要求和标准。
（2）关注资金使用情况。飞行时间是政府采购合同中资金结算的重要依据。重点关注飞行时间的确定是否科学合理，计算是否准确，以及飞行时间资金结算方式是否科学合理等。
（3）关注项目过程管理是否规范。重点关注政府购买服务过程是否规范。
2.评价标准。以绩效目标为导向设置指标体系，重点关注项目产出和效益。
（三）评价组织实施与评价方法
本次评价涵盖前期准备、组织实施、分析评价、撰写与提交评价报告、资料归档等五个阶段。评价中主要运用了比较法、因素分析法、最低成本法、标杆管理法和公众评判法等方式。
三、评价结论及分析
（一）综合评价结论
该项目绩效评价等级为“中”。
（二）指标分析
1.决策。项目立项符合省政府办公厅《关于印发山东省应急救援航空体系建设规划（2020-2030年）的通知》（鲁政办字〔2020〕169号）要求，并纳入《山东省重大突发事件应急保障体系建设规划（2020—2030年）》（鲁政办字〔2020〕166号），项目立项依据充分。该项目内容经全省航空救援公共服务体系建设专题会议确定，立项材料及批复手续符合要求。政府购买服务费用标准按照每架飞机每飞行1小时4.2万元，每架飞机保底飞行时间245小时确定。评价发现存在服务价格高于市场价格、资金结算方式不科学、绩效目标未量化等问题。
2.过程。资金管理方面。2020-2024年，省财政已安排预算42100万元，分年度分别为2600万元、10000万元、12500万元、10000万元、7000万元，资金到位率均为100%。高速华通公司收到以上资金后，主要用于H135直升机的托管费用、飞机保险费、高速华通公司的人员费用、日常运转费用等。组织实施方面。省应急厅在项目实施前组织了招投标，并与高速华通公司签订了政府采购合同。省应急厅、高速华通公司制定了《山东省H135直升机购买服务项目使用管理办法》《关于印发空客H135直升机业务管理规范和应急救援指挥流程的通知》等制度规定，管理流程符合政策要求。评价发现存在政府购买服务管理、项目过程管理不规范等问题。
3.产出。项目实施期间，高速华通公司完成了11架H135直升机在10个市的部署，在高速公路服务区等勘验了30个直升机临时起降点，建成了应急指挥系统，实现了飞行实时图像高清传输，实现了飞行半径80公里全覆盖的航空应急救援目标。截至2024年7月底，11架H135直升机执行省应急厅下达的火场侦查、海上救援等任务及相关服务24起，飞行时间共计9758小时56分钟。评价发现存在H135直升机执行应急救援任务较少、部分产出未达标准、部分直升机部署不及时等问题。
4.效益。H135直升机2020-2024年执行了海上救援、山地极限救援等应急救援任务，如在淄博白马峪救援受伤受困人员，两次获央视报道。参与了高速公路救援、防震等各类航空演练，如演练模拟青岛胶州湾大桥路面交通堵塞，直升机与地面救援力量相互配合，通过实战训练提升机组的操作能力和多场景的救援应变能力。日常巡航发现并上报突发险情和安全隐患15起，及时将信息传送指挥系统，防患于未然。2021年1月完成课题《山东省高速公路航空救援服务体系研究》，完成《直升机高速公路临时起降标准》《高速公路航空救援任务实施流程》等5项标准建设。评价发现存在H135直升机不具备森林救火能力、省直部门应急救援协同联动机制尚未建立、市场化业务开拓不足等问题。
四、项目实施成效
2020年，我省率先在全国范围内，以政府购买服务的方式购置11架H135直升机航空应急救援服务。2021年底，实现了省内“半小时”服务半径全覆盖。
（一）配套设施逐步增加，航空应急救援能力得到提升。推动形成了以莱芜基地为中心、其他基地为支撑、应急起降点为补充的三级联动航空救援网络体系。直升机配备医疗构件、地空通信系统、机载信息采集传输系统等配套设备，对突发事件实现“零距离”指挥和快速处置，实现救援现场地面救援队伍与航空指挥控制部门之间信息共享，航空应急救援能力得到提升。
（二）挽救群众生命财产安全，社会反响较好。项目实施以来，执行火场勘察、应急救援等任务，挽救生命超过30人次，挽救经济损失规模超上千万元，取得良好的社会反响。其中，2021年高速华通公司获得交通运输部中国海上搜救中心表彰及奖励，2023年央视对直升机参与淄博白马峪应急救援案例进行了专题报道，相关案例受到大众日报等媒体多次转发，网络头条搜索量超50余万次。
（三）完善制度办法，确保机组安全运行。省应急厅制定了《山东省H135直升机购买服务项目使用管理办法》等制度办法，规范直升机日常管理。高速华通公司制定了《安全管理办法》等制度办法，通过“定期+不定期”“内部技术人员+外部特聘专家”等方式，加密检查频次，确保机组安全运行，保持直升机适航。
五、发现的问题及原因分析
（一）执行应急救援任务少，机型功能未有效开发。截至2024年3月底，11架H135直升机共执行事故灾情侦查任务7起、应急救援任务17起、演练任务67起、日常巡护飞行3406起，飞行任务以各类应急演练和日常巡护飞行为主，距离我省航空应急救援形势需求还存在一定差距。
（二）购买服务价格偏高，资金结算方式不经济
一是每小时飞行价格偏高，年服务费偏多。1架H135直升机年服务费为1029万元，高于内蒙古自治区租赁1架贝尔429直升机年服务费600万元、山西省小型直升机年服务费540万元。二是合同飞行时间约定方式粗化。合同仅约定了保底飞行时间总量，未结合救援服务内容等约定时间要求。未对“航空应急力量培训”“日常巡航”等不同任务时间进行约定，部分巡护航线缺乏实际效益。三是资金结算未考虑服务质量。购买服务资金结算仅将达到飞行时间的80%作为依据，未考虑服务质量等因素，未设定绩效考核标准和要求，未对飞行服务质量提出要求。
（三）市场化业务开展少，培育期效果尚不显著
2020-2024年，高速华通公司市场化收入分别为19.23万元、246.75万元、20.48万元、25万元、56.2万元，市场化收入偏少。
（四）工作制度执行不严格，项目运行管理不规范
一是工作制度执行不严格。部分应急演练单位未通过省应急厅提出需求，而是直接向山东高速华通公司提出需求。在各省直部门、市、县均未提出巡护任务需求的情况下，实际巡护工作是由各飞机托管运营方自行在微信工作群发送飞行计划，巡护任务未经省应急厅救援预案处审核下达。二是工作程序不规范。2020-2024年，11架H135直升机共参与应急演练67起，省应急厅共出具演练通知函15份，其余应急演练任务省应急厅均未出具演练函，未严格执行工作流程。三是监督管理不到位。省应急厅、省航空应急救援中心均未派出监督管理小组，也未派出飞行观察员对飞行任务进行监督。
六、相关建议
（一）建立健全应急救援业务协调联动机制。一是修订完善服务方案内容。针对高速公路交通事故、山林防火、公共卫生、公共安全等应急救援内容，进一步明确责任主体和各部门、单位职能定位，确保相关工作落到实处。二是加强信息共享和体系共建。制定可操作的协同救援服务方案、实战操作流程、资源调配流程，省应急厅协同交通运输、消防、公安等部门以及其他社会组织等航空应急力量，确保在灾害发生时，第一时间获取所需的航空救援资源，实现社会效益最大化。三是构建与大型飞机、无人机协同配合的工作机制。统筹全省航空应急救援航空器数量、类型、功能及布局，建设与救援场景相结合的“轻中大重”四型直升机体系，发挥旋翼无人机、大型侦察无人机安全、高效、经济的优势，完善以直升机为主体、多种航空器相结合的救援机队。
（二）合理确定服务价格。一是合理确定购买服务数量。深入开展需求调研，分析我省航空应急救援服务的需求内容、灾害事故类型、事故高发时段，匹配H135直升机的性能优势，制定科学合理的条款内容，鼓励企业提供务实、管用、高效的航空应急救援服务。二是合理确定购买服务价格。参考借鉴外省相似功能的直升机服务费价格，严格按照政府购买服务程序要求，合理确定项目的服务标准、收费标准、成交价格和结算方式等。三是加强合同履约管理。科学设定绩效考核指标，及时掌握服务项目实施进度，按照合同约定及时组织验收，提高财政资金使用效益。
（三）加强市场化运作。高速华通公司应抓住发展低空经济机遇，按照省政府会议要求，积极主动开发H135直升机多种功能用途，探索航空应急新技术新手段，不断延伸航空服务产业链。加快提升企业经营管理水平，提高企业核心竞争力，在实现企业良性和长久发展的同时，为提升我省直升机航空应急救援服务能力提供更加坚实有力的保障。
（四）强化项目监督管理。一是强化责任意识。省应急管理部门作为政府购买服务的购买主体，要强化责任意识，加强飞行安全管控，从严规范操作流程，全面落实安全管理制度，牵头制定完善并严格执行服务方案有关业务流程，确保H135直升机安全高效实施各类应急救援任务。二是强化项目内部控制管理。完善项目内控制度建设，加强对日常飞行情况的监管力度，严格按照程序执行应急救援任务。科学制定巡护航线、飞行计划，提高飞行质量。三是强化绩效目标引领。以绩效目标管理为抓手，明确长期目标和年度目标，对产出和效益指标尽量细化、量化，以绩效目标为引领，强化项目绩效管理，提高资金使用效益。